解析公共信任及信任問題

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公共信任的凸顯及其界定

毫無疑問，在人類社會發展的過程中，社會逐步組織化的過程與信任形態的變化相伴隨。如盧曼所言，“從歷史上看，而且從實質上看，信任采取了許多不同的形式。在古代社會系統所具有的特征不同于在文明社會系統它具有的特征。”［2］(p．125)這一觀點提醒我們這樣一個事實:即不能忽視信任類型轉化中的一個基本的趨勢，那就是，在社會發展及其信任形態變化的過程中，有一種信任類型，即公共信任，總是與人類社會的共同生活或者公共生活相伴隨。從共同生活或者公共生活的層面而言，不管是在農業社會還是在工業社會，被統治者對統治者應該承擔的社會責任的期待、公民對執政黨社會責任的期待、社會公眾對社會組織基本功能的期待都是存在的，這種以期待為基礎的信任類型是一種客觀的力量，是維持統治秩序和社會生活秩序的一個重要因素，是王朝或者現代國家合法性的基礎，也是促進社會有效整合與和諧運行的基礎。毫無疑問，缺乏公共信任的任何統治者或者管理者都缺乏社會基礎，即使在服務型政府的建設中，這種信任也起著關鍵作用。在農業社會的統治行政體系及統治關系中，臣民對統治體系和統治者地位的合法性認可是“公共信任”起作用的最原始的基礎，這種認可來源于臣民對擬神化的統治者發展農業生產、優良教化社會、穩定社會秩序和統治秩序等社會責任的期待。被統治者對統治者的統治身份的認可以及實現這些社會責任的盡心期待是這種信任形成和產生的社會基礎。盡管，在統治者看來，統治的邏輯不一定如此，而是“君權神授”的應該如此。但是，從社會科學的角度來理解，前者才是其合法統治的基礎。唐太宗李世民的治理名言:“水可載舟，亦可覆舟”中的“水”，一般意義上都理解為被統治者，即老百姓，但從信任的角度來看，更合適的理解是被統治者對統治者的統治功能和責任的一種信任，無論是“載”或者是“覆”，都與這種信任有關。進一步分析，從農業社會統治行政體系中信任建構的角度來理解，統治者一般通過祭祀神的方式去自然地獲得一種基于神的人格的“共同信任”，并因此獲得統治的合法性。這是農業社會的統治者獲得“共同信任”或者“公共信任”最為快捷的最基本的途徑，也是農業社會的統治技巧和方法。因此，無論是西方還是東方，無論是在戰爭或和平時期，王朝總是要祭祀神和統治者的先祖，這既可以理解為對“君權神授”的一種社會闡釋和呈現，更是統治者因此獲得被統治者信任的基本途徑。這種信任是鏈接統治者和被統治者合法性關系的紐帶。當然，需要指出的是，這種信任還不完全是統治行政體系形成的基礎。因為，農業社會的統治行政體系主要是通過血緣關系和擬血緣關系來建立信任的，從而，在體系內部，維護其行政體系基礎的信任形態主要是人際信任而不是我們所說的“公共信任”或者“共同信任”。但是，從構成統治者和被統治者的關系基礎來看，其統治的合法性和“公共信任”密切相關，被統治者對統治者的合法性的不認可乃至暴力的反抗，主要還是因為他們沒有履行好發展農業生產、優良教化社會和穩定秩序等社會責任，這些責任的喪失所導致的“公共信任”的喪失，是統治者失去統治合法性的根本原因。到了工業社會，啟蒙思想家使人們逐漸脫離了對神的精神依賴以及對倫理生活的依賴;特別是隨著社會分工的細化，隨著個體生活的社會化和社會生活的組織化，建立在個體知識能力基礎上的職業專業化與個體對組織的依賴密不可分，失業問題就是個體對組織依賴的典型說明。在工業社會，社會組織不僅成為了社會運行和社會管理的載體，而且不同類型的社會組織共同構成了個體生活無可脫離的環境，并形成了一股主導公共生活的力量。特別是在專業分工細密的城市中，人們的生活深陷于無法回避的社會組織的包圍和牽制之中，因此，很多社會學學者把組織類型作為社會結構劃分的基礎。從行政學的視角來看，在工業社會的公共生活中，公民和社會組織中存在的一個不可忽視的關系是公民對政府的依賴關系。特別是在民族國家成長為行政國家后，盡管個體的生活空間日益擴大到了各種不同的社會組織，但在公共服務層面，公民“從搖籃到墳墓”都處于政府的管制之中，社會生活對組織的依賴完全體現為公民對政府的依賴，政府在國家行政化的過程中成為了公共生活的中心，公共領域或者公共生活中的責任就是政府的責任。從公共信任關系來看，相應地，政府信任也就處于信任體系的核心。政府在公共領域中的中心地位成為政府信任凸現的重要原因之一。與此同時，公民對政府的集中依賴淡化了其他組織在公共生活中的地位。從公共信任形成的角度來看，很明顯，在工業社會的信任體系中，政府在公共領域中的中心化及其在公共生活中的主導地位是一種治理現實。當前，人類社會正處于從工業社會向后工業社會過渡的過程中。在此過程中，公共信任作為一種新的信任類型將逐漸凸顯出來。在《道德的市場》中，鮑曼指出，“影響行為人的因素主要在于他人的行為。而此類社會依存的情形下存在著參與人的一種‘社會行為’，其以他人過去的、現在的或預計未來采取的行為為取向。”［3］(p．46)根據這一社會依存理論來理解，我們認為，公共信任的凸顯與后工業化過程中各種社會類型的公共責任結構的變化密切相關。第一，公共信任的凸顯與群體間的依存度增加有關。如果說工業化過程是個體對政府組織依賴的過程，那么，后工業化過程則是不同社會組織之間互依性增加的過程。在后工業化的過程中，由于個體進一步群體化，群體進一步組織化，在社會互依性增加的過程中，社會構成的群體性和社會生活方式的組織性，一方面使群體的生活形式演變為群體間組織的依賴;另一方面，在公共生活中，除了政府對社會責任的承擔以外，組織規模日益擴大而且社會管理技能日益增加的其他社會組織所承擔的社會責任也相應地得以增加。無論我們把后工業社會稱為風險社會、開放社會、多元社會、流動社會還是虛擬社會，其實這個社會還是群體組織的社會。群體的形成、群體對組織的依賴和群體間的互依是這個社會的普遍特征。這種組織間的互依性關系是當今社會合作潮流形成的原因，也是公共信任凸顯的重要原因。第二，公共信任的凸顯與各類社會組織公共性的重疊相關。有研究者指出，“在今日的社會條件下，公共性是一個‘重疊式’結構:經濟形態—資本(商品與貨幣是資本的兩個重要環節);政治形態—行政權力與制度;文化—精神形態:公共理性與公共精神。”［4］(p．115)在后工業化過程的公共生活中，公共性的重疊或日趨整體化表明了這樣一種趨勢，那就是，公共責任不只是政府等擁有公共權力的組織的“特權”，而是參與和形成公共生活的所有社會組織的基本責任。公共組織、私人組織和非營利性組織對公共生活中的公共責任的共同擔負，成為公共信任凸顯的重要原因。相應地，公共信任也成為了公共生活有序運行的基礎，是各種社會組織是否能夠得到社會認可并承認其參與公共生活的合法性基礎。第三，公共信任的凸顯與多元社會治理主體間合作性互動關系的形成有關。在各種類型的社會組織被賦予或者主動承擔了增加社會福利、維護社會安全和促進社會公平等社會責任的功能與使命后，公共產品和服務提供的主體結構不再是以政府為中心的一種管制性結構，而轉變為治理過程中的一種合作性互動結構。盡管這種合作性互動結構目前還比較薄弱，而且，很多社會組織對社會責任的承擔是在政府的引導下進行的。比如，企業的社會責任的承擔就是政府對其促進的結果，但不可否認，這種促進及其有效互動的基礎是信任而不只是支配性的權力。由于互動基礎的改變，這種因為合作性關系而形成的信任不是人際信任，也不是組織信任，而是公共生活中一種以社會責任為基礎的信任，即公共信任。它是社會公共生活中的支撐力量。這樣一來，工業社會以政府信任為中心的信任體系結構不可避免地轉化為一種以多元合作治理主體共同建構的公共信任體系結構。對于理論研究而言，無可回避的問題是，當公共信任作為一種成熟的信任類型凸顯并逐漸成為影響公共生活和社會秩序最為關鍵的因素之一后，我們必須對這一概念進行界定，并指出其內在特征。有研究者指出，公共信任是相對于私人信任而言的，是與公共生活及公共交往相聯系的信任，是現代社會尤其是民主制度下的新型信任。作為一個寬泛的概念，主要包括四個層次的內容:對社會成員的一般信任、對社會角色的信任、對社會制度及運行機制的信任、對民主社會的一般價值觀的信任。［5］(p．56)我們認為，如果把信任一分為二地類型化為公共信任和私人信任過于簡單，但不可否認的是，公共信任確實與公共生活有關，與社會組織的公共性重疊和公共責任在社會組織結構中的逐漸分散有關。思考公共信任不但要思考它產生的基礎，而且只有結合公共性來思考，只有立足于公共生活和公共性來思考，才能歸納、揭示公共信任這一概念。在綜合以往研究成果的基礎上，我們認為，公共信任是社會公眾對于公共組織、私人組織和非營利性組織共同維護公共生活有序運行的社會責任的系統化的有限期待，是維持公共生活良性運行的一種客觀整合力量。在公共信任度高的社會，社會公眾與各種社會組織之間存在一種和諧的社會交往關系，社會組織的社會責任與社會公眾的合理期待協調發展。反之，存在公共信任問題的社會則意味著失去了一種最有力的社會整合力量，這一社會整合力量的消失是致使社會整體失信的重要原因，也是導致社會整體誠信危機的重要原因。作為公共生活中的一種信任形式，公共信任有如下特點:第一，公共信任的系統性。公共信任的系統性表現為非營利性組織中的公益信任、私人領域中的企業信任和公共領域中的政府信任之間是相關的，因此體現了公共信任系統化的特征，公共信任體系中的各要素是互動的。因此，有時候政府不被信任，不是因為政府本身信任度不高，而是政府沒有管理好其他組織的公共信任。現階段，由于政府在公共生活中的主導性地位，政府對其他類型組織的公共信任有管理的權力和義務。因此，在規劃中國公共誠信體系建構的過程中，從學者到民眾都認為首先要從政府誠信抓起。這是符合公共信任及其管理的特點的。由于公共信任的體系性，社會管理過程中如果只重視政府信任，而忽視對其他承擔公共責任的組織的信任度的管理，照樣會產生公共信任危機。第二，公共信任體系的層次性。盡管不同社會組織公共責任的性質是相同的，但它們公共責任的大小是有層次性的。在一般意義上，社會組織的公共信任度與它們對公共生活的影響程度及其所承擔的社會責任的大小密切相關。例如，盡管社會責任的性質一樣，但一個跨國公司所承擔的社會責任與一個個體企業所承擔的社會責任完全不可同日而語。同樣，一個大公司的社會責任缺失所引發的信任問題及其導致的社會影響也是巨大的。在社會組織的合作性治理結構的形成和成熟過程中，不同組織社會責任的大小與政府的責任相比依然相差很大。因此，在很長一段時間內，我們仍然可以看到，政府信任還是公共信任體系結構中的主要要素。當然，我們不能因為公共信任體系中這一主要要素的存在，就去否認其他組織對公共生活所負有的責任，去否認它們在公共信任凸顯過程中的作用。第三，公共信任關系的模糊性。在公共信任體系所呈現的信任主體關系中，一方是與社會責任相聯系的社會組織，另一方是社會公眾，這就形成了公共信任關系中一對多的關系，盡管這種一對多的關系不是嚴格數學意義上的，但正是這種關系導致了公共信任關系的模糊性。例如日益嚴重的食品安全問題，表面看起來是食品生產企業的問題，但實質上，因為食品安全對公共生活的重大影響，這一問題本質上是社會的公共信任問題。也正是由于公共信任的體系性和政府在社會中的主體性角色，社會公眾很容易把系統化的公共信任等同于碎片化的政府信任，也很容易忽視其他社會組織在公共信任中的作用。不可否認，公共信任的這一特征也是很多學者視之若有若無，不給予足夠重視的關鍵原因。第四，公共信任關系的壓力性。公共信任關系是社會組織和社會公眾之間所形成的一種關系，由于公共生活的重要性和社會公眾對公共生活的依賴，從而，在公共信任度低的環境中，公共信任主體和社會公眾之間形成了一種壓力性關系。這種壓力性關系的存在意味著信任者與被信任者之間的空間關系是狹小的。如同一個孩子無法選擇其父母一樣，一個國家的公民也無法隨意選擇其所在的國家;社會公眾在公共生活過程中不得不接受不同社會組織的產品、服務和管理。這恰恰是公共信任起作用的基礎，但在公共信任度不高的社會，社會組織和社會公眾之間便形成了一種不可回避的壓力性關系。例如我們要購買食品、藥品等生活用品，盡管它們可能存在安全風險，但是誰也無法完全知道更無法完全回避這些風險，因為我們要依賴它們生活;同樣，公民要接受行政、司法和立法機構根據權力和規則的管理或服務。在一個政府的階段性統治時期內，社會公眾必須給予這些組織以信任支持，這是難以回避的客觀事實。因此，有研究者指出，“公共信任是個人無從選擇的。其表現為選擇空間的狹小和高成本的退出機制。”“表現為信息、影響力與承受力的非均衡性，不可避免地造成信任的非相互性，從而使作為信任方的公民處于不利的地位”。［6］(p．8)但從另一個角度來理解，公共信任卻因此成為了一種客觀事實和客觀力量。在現實生活中我們可以看到，“公共信任的破裂則對公共機構和公民的影響是破壞性的，甚至是災難性的”。［6］(p．8)第五，公共信任關系的脆弱性。“正如我們看到的，信任和不信任是符號傳播的泛化的態度，它們并不隨明確的具體客觀原因而變化，而是主觀過程控制的，經驗借此過程得到處理并且簡單化。”［2］(p．99)因此，與真理或法律相比，“信任機制的相對下級的，相對低的‘技術水平’，除了別的以外，在于比較難于轉化為對立面:信任轉化為不信任比不信任轉化為信任容易”。［2］(pp．118～119)這表明了公共信任的脆弱性。盡管公共信任關系是一種壓力性關系，但這種關系是脆弱的。如果一個社會不對公共信任進行有效的管理，這種信任關系會變得更加脆弱。在一個公共信任度不高的社會，一個負面的謠言就可以將整個政府或者社會的誠信系統框架擊垮。如果我們正確認識了公共信任在當代社會的凸顯，我們就能夠對公共信任進行有效的管理，其客觀事實的一面就會呈現出來，并可以發展成為一種維護社會穩定、有序的客觀力量，從而減少社會交往成本，穩定社會心態。

公共信任問題及公共信任的管理思路

在界定了公共信任的形成階段、概念和特征后，公共信任管理成為必須關注的重要問題。要提出公共信任的管理思路，首先要考察公共信任問題產生的邏輯及其社會影響。第一，公共信任問題起因于“公共質疑”。“公共質疑”是社會公眾對負有公共責任的某一類社會組織的負面性事實的失望與反對，是對這一類組織的社會功能及其社會責任的不認同。例如，如果社會公眾共同質疑企業產品的安全性、共同質疑食品和藥品的安全性;或者公民共同質疑行政、司法等公共權力機構行為的公平和正義……對某一類型的組織的公共質疑就形成了。公共質疑會導致對某一類型的社會組織的“公共不信任”，“公共不信任”的發展可以逐步累積成公共信任問題。當“公共不信任”累積到一定程度后，社會的公共信任問題就產生了，我們所說的社會誠信危機就產生了，因為社會公眾對多種類型的社會組織的社會功能都給予了“公共不信任”。如果一個社會產生了誠信危機，這就意味著“公共不信任”在公共生活中起了質的變化。第二，公共信任問題導致公眾對負有公共責任的社會組織的公共生活功能整體性的負期待。在目前的社會，公共組織、私人組織和非營利性組織對社會的有效運行都有一份責任，公眾對這些組織的功能和責任也有一種期待。比如，任何人都期待企業的產品是安全的，它們的服務是公平、公正的;任何人都期待社會公益組織是增加社會福利的，是幫助弱勢群體的;任何人都期待政府是促進社會發展的，是維護社會公平和正義的。如果說公共質疑起因于某一事件的結果與公眾對這一類型組織功能的原有期待整體不符(比如，三鹿集團的三聚氰胺事件引起了公眾對三鹿奶粉甚至整個奶粉行業產品安全的質疑)，那么，這種公共質疑若任其發展，某一類型的組織的公共信任問題就產生了。如果這種公共信任問題不再局限于某類型組織，而是社會整體層面的各個組織，就會動搖整個社會公共信任體系的基礎。第三，公共信任問題可以導致公共生活的混亂和社會的誠信危機。“沒有信任，只有非常簡單的當場互動的人類合作形式是可能的;沒有信任，超過當下確保的環節，即便個人行動也對破裂極為敏感以致無法做出計劃。”［2］(p．117)由于公共信任是社會良性運行的基石，一旦私人組織或者非營利性組織的公共質疑沒有被政府或者引起這一問題的組織有效化解;社會公眾對這一類型的組織就會產生整體性失望，形成對某一類型組織的“公共不信任”。再任其發展，由于公共信任是體系性的，具有“上訴性”，最終將連帶質疑政府的合法性。公共信任問題不可避免地要對有序的社會交往、運行及其秩序產生巨大的影響。主要表現為以下四點:其一，社會尊重缺乏，社會依附性產生。由于社會公眾失去了對社會組織的信任，公共生活就碎片化了，社會公眾對社會組織的尊重也逐漸淡化，并有可能會發展成為仇視;這樣一來，私人信任慢慢成為支持社會運行的主因，這樣運行的社會也就成為了一個“關系型”的社會。由于缺乏公共信任，公共權力組織的許多功能就會在很大程度上喪失，社會公眾不得不依附于非公共權力或者非公共性權力的庇護，形成社會的依附性。其二，社會合作缺失，社會惡性競爭產生。由于社會公眾公共信任的缺乏，特別是公民對公共權力組織的信任缺乏，公眾和社會組織之間應有的合作便慢慢消失。如果任其發展，公眾、政府及其它社會組織之間就會慢慢形成一種惡性的競爭和對抗關系，并最終造成社會關系的不可調和。其三，社會資本流失，與信任有關的經濟資本流失。顯然，公共信任是一種有效的社會資本，公共信任缺乏意味著最容易整合社會秩序的公共信任資本的流失;與此同時，基于信任而形成的經濟資本，比如民眾基于對公司信任而購買的股票，會因為公司的一個失信事件而大量拋棄，公司的經濟資本會因此而承受巨大的損失。其四，社會整體失信，社會整體的道德危機產生。由于公共信任是體系性的，因此，公共信任的缺失將導致社會的整體失信，從而導致社會整體的道德危機。由于公共信任問題是引起社會信任危機的關鍵因素，對公共信任進行有效管理便成為社會管理的基本內容。其實，學者們對信任管理的思考由來已久。傳統的觀點認為，在一個簡單封閉的社會，對信任的管理是可行的，但在一個開放分化的社會，信任管理是很困難的。盧曼就指出，“信任和法律只是在非常簡單的社會系統中彼此相等，那些社會系統幾乎沒有任何結構問題，小到足以使所有系統成員彼此熟識。在這種系統中，信任受到期待，不信任成為公開侮辱，成為一種對集體生活的規則從而對該系統法律的冒犯……”［2］(p．44)“相反，在所有比較分化了的，比較復雜的社會體系中，法律和信任不可避免的以此方式相分離。”由于“信任又是太普遍、太分散的一種社會要求”，“法律和信任在他們的動機形態的基礎上也彼此分離。”［2］(p．45)也就是說，在傳統的觀點看來，在復雜社會體系中，由于信任的普遍化、情景性、分散化與法律的剛性不一致，信任管理是很難的事情。很顯然，公共信任的管理也是很困難的，但在目前的社會階段，公共信任的凸顯以及它對當前社會秩序和公共生活的重要性，對其進行有效的管理已成為社會管理不可回避的問題。針對中國社會轉型期舊道德觀念的維持和新道德的生長面臨前所未有的復雜的社會生態，很多學者提出信任管理問題。一些社會學學者建議“執政者可以引入社會‘誠信工程’來推進社會道德建設”［8］。我們認為，無論是西方社會還是東方社會整體性的社會危機，最終都體現為公共信任的危機。很多學者認為后工業社會是一個風險社會，其實后工業化過程中最大的風險是公共信任問題所產生的風險，因此，更需要對公共信任進行有效的管理。在社會轉型的過程中，不但每一個社會個體和組織要對自身的信任進行管理，而且，如果我們要提高社會的整體信任度，就必須明確公共信任的特征，充分理解公共信任問題產生的原因，并制定有效管理公共信任的措施。這既是一個可操作的方法又是一個解決社會整體失信的關鍵環節。對于社會管理而言，公共信任管理是一個復雜的充滿挑戰性的新問題，本文只對這一問題與社會管理的關系提出一個宏觀的思路。首先，創新社會管理的理念，對隱性的公共信任進行顯性管理。有效的社會管理不只是要對社會行為和社會關系等顯性要素進行管理，更為關鍵的是，還要對公共信任等隱性要素進行管理。由于“公共不信任”導致的公共信任問題是社會整體失信的關鍵，因此，在社會管理過程中，要解決社會整體的信任危機，就不能只使公共信任成為一種期待、信賴關系或是一種社會信心，而要通過社會管理使其演變為體系化的、治理社會的系統性力量;特別是要通過公開社會組織的公共信任度，即將公共信任作為社會組織的一個顯性指標，以此來督促社會組織，同時提示社會公眾對這些組織的公共信任度進行監督。這樣一來，公共信任就可能成為一種有效的社會管理力量。其次，創新社會管理的內容，將公共信任作為社會管理的重要任務。這主要包括兩個方面的任務:一方面，公共信任本身應該成為一個重要的社會管理要素，把公共信任管理作為一個重要的管理任務。要對一般意義上的、負有公共責任的各種組織的公共信任進行管理，特別重要的是，要及時評測政府體系中各個部門和機構的公共信任度，及時提醒各級機構根據公共信任度來糾正自己的行為，這也是提高地方政府合法性的重要手段。另一方面，在后工業化及其后工業社會，在社會管理主體多元化以后，合作治理將成為社會治理的主流，以公共信任度來衡量合作主體的合法性將是政府引導合作治理良性運行的重要基礎。因此，社會管理還需要對合作治理主體間的公共信任度進行管理。也就是說，要促進政府、企業和其他組織之間的合作，要使合作治理有效的運行，社會公眾和政府就有必要以公共信任度作為一個指標來衡量社會組織參與社會管理的合法性。在合作治理的過程中，對于公共信任度不高的組織，不能給予它們參與管理社會，提供公共產品和公共服務的權，而對于公共信任度高的社會組織，要給予他們更多的提供公共產品和服務的機會，以此作為一種社會激勵措施。再次，創新社會管理的方式，對公共信任管理進行硬法和軟法方面的設計。羅豪才指出，“公共領域的現實、我們所追求的治理目標和軟硬法各自的特點，決定了公共領域應當采取一種軟硬結合的混合法治理模式”。［9］(p．5)對于公共信任的管理而言，與法律作為一種造就強制性秩序的規范不同，公共信任管理很大程度上是一種造就非強制性秩序的管理方式。因此，公共信任管理不可能是一種完全的強制性硬法式的管理，而必須用一種硬法強制與軟法治理相結合的混合模式。對于政府而言，在社會管理過程中，要把加強對自身和社會組織的公共信任管理作為一項主要內容，并采取對公共信任管理進行立法的方式，使公共信任管理制度化，有法可依，實現對公共信任的“硬法”管理。此外，由于社會組織的公共信任需要通過兌現其公共承諾來實現，因此，公共承諾是公共信任管理的一個重要環節。如果有了有效的公共承諾，社會公眾就可以通過觀察社會組織公共承諾的實現程度來考察社會組織履行社會責任的情況，從而觀測、了解和評價社會組織的公共信任度。因此，在社會管理層面，需要以公共承諾為核心環節，對公共信任管理進行全面和系統的設計，實現在“軟法”方面的管理。

本文作者：謝新水工作單位：南京大學政府管理學院