小析公共政策問題

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一、公共政策目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象

界定公共政策目標(biāo)主要受著價(jià)值因素和事實(shí)因素的影響，可見公共政策目標(biāo)并不是那么容易界定的，對(duì)于確立好的公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程也就是公共政策目標(biāo)的執(zhí)行上也出現(xiàn)復(fù)雜的問題即公共政策目標(biāo)“被侵蝕”問題。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于各方因素的影響，公共政策的實(shí)施很難依據(jù)其最初目標(biāo)的制定，往往出現(xiàn)公共政策目標(biāo)執(zhí)行中“摻雜”決策者或強(qiáng)勢群體的個(gè)人私欲、公共政策目標(biāo)被替代以及被有選擇性象征性的執(zhí)行等現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了公共政策應(yīng)然目標(biāo)。(一)強(qiáng)力把持現(xiàn)象當(dāng)今社會(huì)，絕大多數(shù)資源還是掌握在一些決策者、精英、強(qiáng)勢群體手中的，他們把持著政策的制定、決策的實(shí)施等多方面的過程。一般說來，雖然公共政策目標(biāo)反映的是多數(shù)人的價(jià)值觀，但是決策者、強(qiáng)勢群體占據(jù)社會(huì)龐大的資源，在公共政策目標(biāo)執(zhí)行中擁有比多數(shù)人更多的執(zhí)行權(quán)，而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這些決策者、社會(huì)精英以及強(qiáng)勢群體他們更多地以自己的利益為導(dǎo)向，為維護(hù)自身利益而不顧公共政策的應(yīng)然目標(biāo)指向。比如，2012年炒起來的“奶國標(biāo)”，國標(biāo)被倒退，中國奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)制定被大企業(yè)控制。公共政策目標(biāo)的實(shí)施被強(qiáng)勢企業(yè)控制，維護(hù)他們的利益，無法體現(xiàn)公共性，嚴(yán)重忽視了民眾的利益。(二)“養(yǎng)魚式執(zhí)法”現(xiàn)象“養(yǎng)魚式執(zhí)法”現(xiàn)象很常見，就是所說的違法者有違法苗頭，或剛剛開始違法時(shí)，執(zhí)法者不及時(shí)制止，而是讓違法者實(shí)施違法，或放大違法，然后再執(zhí)法。執(zhí)法者多出于經(jīng)濟(jì)考慮，謀取個(gè)人私利，而在公共政策目標(biāo)執(zhí)行中是指執(zhí)行者拿公共政策和公共權(quán)力去創(chuàng)收，導(dǎo)致公共政策目標(biāo)被替代。例如，面對(duì)現(xiàn)在的開發(fā)熱潮，一些居民開始想方設(shè)法多蓋房子，以求在開發(fā)時(shí)能夠多得一些補(bǔ)償。但這些新蓋的房子在土管等部門那里屬于違法建筑，應(yīng)強(qiáng)制拆除。很多執(zhí)法者在一開始并沒有實(shí)施阻止，往往在“違建”結(jié)束后，加以管理，這明顯就是我們說的盡可能多的“養(yǎng)魚”，然后“一網(wǎng)打盡”，謀取私利，顯然他們的做法更是不合法的，不僅會(huì)給居民帶來更嚴(yán)重的損害，還大量浪費(fèi)了國家資源。(三)上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象這是一種當(dāng)前普遍存在于各級(jí)黨委和政府工作中極其不良的現(xiàn)象，對(duì)確保政令暢通、維護(hù)黨和國家政策的權(quán)威性、樹立政府公信力、有效完成政府職責(zé)危害極大。其本質(zhì)上是把上級(jí)政策肢解、曲解為我所用，實(shí)現(xiàn)狹隘的地方部門利益，甚至是個(gè)人私利，實(shí)際上是一種消極的政策變通，是對(duì)原政策的背離。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中情況各異，具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面:第一，“你有政策，我有對(duì)策”的替換性執(zhí)行，也可以說是表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行，當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的政策對(duì)自己的利益有損害的時(shí)候，他們就會(huì)制定表面上與上級(jí)政策一致，實(shí)際上相違背的實(shí)施方案。比如，為了控制房價(jià)過快上漲，國家推出各種措施，不見成效，一些地方政府也不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對(duì)宏觀調(diào)控政策“拆招卸力”，對(duì)同一個(gè)城市房價(jià)，這個(gè)部門說升了，那個(gè)部門說降了，利用不同的統(tǒng)計(jì)口徑，尋找能證明自己調(diào)控成果的“政績”，大肆宣傳。第二，“曲解政策，為我所用”的選擇性執(zhí)行，也就是改其實(shí)質(zhì)、曲解其義的執(zhí)行，這種現(xiàn)象往往是由于政策執(zhí)行者根據(jù)自身有利的部分予以實(shí)施，這樣做的結(jié)果就是導(dǎo)致政策無法得到真正地貫徹落實(shí)，甚至受到與初衷相悖的績效。以我國住房制度改革為例，改革的目的本來是為了減少國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)住房商品化，解決住房分配不公的問題。但在實(shí)際貫徹執(zhí)行中，一些地方公然曲解政策原意，把住房商品化解釋為低價(jià)出售公房。正因?yàn)楦鞯馗鞑块T出于自身利益有意曲解政策，使得國家的幾次房改政策難以得到有效的執(zhí)行。第三，“軟托硬抗，拒不執(zhí)行”的象征性執(zhí)行，象征性、“走過場”式的執(zhí)行在目前我國公共政策目標(biāo)執(zhí)行中也很常見，我國政策制定、執(zhí)行屬直線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須按照一定的規(guī)則來，下級(jí)必須嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)所作決策，必須維護(hù)上級(jí)政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有意見、有看法可以通過正規(guī)渠道和方式反應(yīng)，但同時(shí)也必須按照上級(jí)規(guī)定的時(shí)間和方式執(zhí)行，這是政策執(zhí)行的最高準(zhǔn)則，但是我國政策執(zhí)行過程中存在很多象征性甚至抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。例如，近年來，我國礦難事故不斷，國家安全生產(chǎn)法要求所有的煤礦都必須證照齊全，要求各地監(jiān)管部門嚴(yán)格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開采。可是許多發(fā)生礦難的煤礦事后查明都屬于證照不全、無照經(jīng)營或一證多井等諸類現(xiàn)象，這說明當(dāng)?shù)卣鞅O(jiān)管部門沒有履行好檢查監(jiān)督職責(zé)，對(duì)上級(jí)政策只是象征性甚至抗拒執(zhí)行。此外最為大家關(guān)注的“校車”事件，近幾年校車頻出事故，根本上還歸結(jié)于校車的監(jiān)管不力，沒有從本質(zhì)上執(zhí)行規(guī)范校車的政策，造成于國家于社會(huì)于家庭嚴(yán)重的影響。第四，原政策基礎(chǔ)上，搞“土政策”的附加性執(zhí)行，在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者會(huì)添加一些不合理不可行的東西附加著原政策一起執(zhí)行，執(zhí)行者為了自身的利益把它們加進(jìn)去，會(huì)把這些不合理不可行的東西變成了合理的可行的，這樣也就會(huì)影響原定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這就是“土政策”，他們口頭上喊的是政策執(zhí)行原則將與靈活性相結(jié)合、理論聯(lián)系實(shí)際的口號(hào)，實(shí)際上是自立一套，謀取私利。有些地方政府出臺(tái)的“紅頭文件”就是與中央政策相違背的“土政策”。如某市政府曾發(fā)文規(guī)定，依法注冊(cè)且固定資產(chǎn)投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業(yè)的法定代表人，就可以享受“超國民待遇”:車輛違規(guī)不用受罰、子女上學(xué)可自由擇校、娛樂場所消費(fèi)不受公安機(jī)關(guān)檢查等就是政策執(zhí)行者附加上去，以謀取私利的。

二、公共政策目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象的原因

針對(duì)現(xiàn)階段出現(xiàn)的種種公共政策目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公眾的利益和政府的形象。在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，出現(xiàn)公共政策目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象，在很大程度上與政策本身的缺陷、目標(biāo)執(zhí)行人員的素質(zhì)水平低下以及政策傳遞失真等方面有關(guān)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)政策本身的缺陷第一，公共政策目標(biāo)不準(zhǔn)確。公共政策目標(biāo)含糊不清，致使執(zhí)行者不得其要領(lǐng)，這種弊端特別容易導(dǎo)致“鉆空子”，搞“對(duì)策”;政策目標(biāo)太高，不易實(shí)現(xiàn);政策目標(biāo)絕對(duì)化，不顧具體實(shí)際;政策目標(biāo)片面化，政策實(shí)施難以平衡。第二，政出多門，導(dǎo)致公共政策目標(biāo)矛盾，無法明確表達(dá)。我國機(jī)構(gòu)繁多、部門林立、職責(zé)不明、多頭政策沒有得到有效的改善，常常是政出多門，而且缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。面對(duì)眾多甚至相互沖突矛盾的政策，政策目標(biāo)執(zhí)行人員不得不采取“優(yōu)選法”，即頂頭上司的優(yōu)先，其他類型的退后;領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先，集體名義布置的推后，往往使正確的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。第三，政策間的沖突。新老政策、宏觀政策與微觀政策、各個(gè)領(lǐng)域和部門的政策之間不配套，政策方案脫離實(shí)際等等，都會(huì)給公共政策目標(biāo)執(zhí)行者“靈活變通”提供很大的空間和條件。(二)目標(biāo)執(zhí)行人員的主觀因素第一，“利益”的驅(qū)動(dòng)。公共政策目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過程中會(huì)受不同參與群體的利益導(dǎo)向的影響，一些決策者和強(qiáng)勢群體的本位主義和自身利益的驅(qū)使使得政策實(shí)施背離原來的政策目標(biāo)，例如有些地方從本地區(qū)的利益出發(fā)，在對(duì)外貿(mào)易和引進(jìn)外資中不惜損害國家利益，進(jìn)行優(yōu)惠競爭，把國家的資源和人民創(chuàng)造的財(cái)富廉價(jià)地送給外國資本;在流通領(lǐng)域?yàn)榱说胤嚼娲蟾愕貐^(qū)封鎖，制定了與中央政策相悖的土政策。此外，當(dāng)政策目標(biāo)在執(zhí)行過程中對(duì)他們自己不利時(shí)，他們便會(huì)想方設(shè)法地去抵制政策，或只是象征性的實(shí)施。第二，目標(biāo)執(zhí)行人員素質(zhì)的缺陷。公共政策目標(biāo)出現(xiàn)“被侵蝕”現(xiàn)象很大程度上是由于執(zhí)行者自身素質(zhì)的缺陷，執(zhí)行者由于較低的文化、理論和政策水平，致使對(duì)政策目標(biāo)認(rèn)識(shí)不深、把握不準(zhǔn)，有意或無意的曲解政策，以及對(duì)政策的認(rèn)同度影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外執(zhí)行人員的道德水平和原則問題，缺乏高尚的品德和為人民服務(wù)的高尚情操，不能做到將政策真正合理有效地落實(shí)。第三，目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)控不力。目前國家對(duì)政策目標(biāo)的執(zhí)行缺乏有效地監(jiān)督，在目標(biāo)執(zhí)行過程中缺乏從上到下強(qiáng)有力的監(jiān)控機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督各種政策的貫徹落實(shí)情況，讓人“有機(jī)可趁”。此外，在公共政策目標(biāo)的實(shí)踐過程中存在嚴(yán)重的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的問題，政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)等也沒有做到有力的監(jiān)控，這在一定程度上縱容了公共政策目標(biāo)的“被侵蝕”現(xiàn)象的擴(kuò)大。(三)信息壟斷，溝通不暢公共政策目標(biāo)“被侵蝕”還有一個(gè)主要原因就是信息傳達(dá)上的問題，一方面，公共政策目標(biāo)的制定者和實(shí)施者往往不是同一個(gè)主體，目標(biāo)的制定者和實(shí)施者的良好溝通是公共政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié);另一方面，政策目標(biāo)在各級(jí)執(zhí)行主體之間傳達(dá)過程，很容易造成信息失真失當(dāng)。現(xiàn)實(shí)中，政策目標(biāo)執(zhí)行者通常對(duì)政策具有信息壟斷優(yōu)勢，他們會(huì)根據(jù)自身利益，隨意截留政策，從而導(dǎo)致公共政策目標(biāo)無法得真正落實(shí)。

三、規(guī)避公共政策目標(biāo)“被侵蝕”的思路

對(duì)于公共政策目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象的出現(xiàn)，詳細(xì)分析其發(fā)生的原因后，當(dāng)前最緊迫的就是找到規(guī)避“被侵蝕”的思路，以實(shí)現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行，達(dá)到政策預(yù)期的效果。可以從以下幾個(gè)方面來規(guī)避:(一)加強(qiáng)政策目標(biāo)的研究，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的科學(xué)化、合理化首先，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)存的所有法律、法規(guī)和政策進(jìn)行全面的清理和完善，對(duì)其中可“鉆空子”的、表達(dá)含糊，不明確等政策目標(biāo)必須及時(shí)進(jìn)行糾正，做好理論上的完善;其次，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，克服公共政策目標(biāo)的空想化和不切實(shí)際，做到從制度內(nèi)容上的完善、科學(xué)和合理，體現(xiàn)公共政策的公共性，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，給人民群眾帶來利益。(二)優(yōu)化公共政策目標(biāo)人員和組織，提高對(duì)政策認(rèn)知的水平公共政策很容易被決策者和強(qiáng)勢群體把持，以及人員的素質(zhì)問題，使其失去公共性，因此，在公共政策目標(biāo)實(shí)施過程中應(yīng)使不同素質(zhì)特長的政策人員與不同階層的人員有機(jī)結(jié)合，以形成政策目標(biāo)執(zhí)行的有效性和公平性。此外，任何一項(xiàng)政策都有其特定的目標(biāo)，政策執(zhí)行者只有通過對(duì)政策深入學(xué)習(xí)，才能理解政策目標(biāo)，所以，完善政策執(zhí)行主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)十分重要，可以通過實(shí)施國家公務(wù)員制度，大力選拔高素質(zhì)人員進(jìn)入公務(wù)員領(lǐng)域，提高國家政策制定和執(zhí)行的總體水平。(三)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，從嚴(yán)治政必須建立健全完善的監(jiān)督體制，保證各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí);必須實(shí)行有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的監(jiān)督原則，從法律上打擊目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象的發(fā)生，從法律上維護(hù)黨和國家政策的權(quán)威性;必須擴(kuò)大監(jiān)督人群，除政黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還要讓社會(huì)各階層公民、社會(huì)團(tuán)體、大眾傳播媒介等社會(huì)力量都來參與監(jiān)督活動(dòng)，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，遏制目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的貫徹落實(shí)。(四)加大政策宣傳力度，完善政策傳播渠道，提高政策目標(biāo)的透明度傳統(tǒng)的由各級(jí)政府之間的政策目標(biāo)傳播難以滿足公眾的政策知情權(quán)，很容易出現(xiàn)目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象，但是隨著傳播技術(shù)的發(fā)展，政府的政策可以通過媒體、電視和網(wǎng)絡(luò)等走進(jìn)千家萬戶，同時(shí)要落實(shí)好“網(wǎng)絡(luò)問政”平臺(tái)的推廣，讓公眾直接點(diǎn)擊政府的官網(wǎng)，獲取信息、提出問題、發(fā)表意見和進(jìn)行反饋并達(dá)到監(jiān)督的效果。民眾也要樹立積極參與意識(shí)，享有知情權(quán)，維護(hù)自身利益。(五)嚴(yán)厲加大問責(zé)的力度問責(zé)至關(guān)重要，在公共政策目標(biāo)實(shí)施過程中要健全問責(zé)體系，明確責(zé)任主體，加大責(zé)任力度，規(guī)范問責(zé)秩序，此外，政策理解偏差、貫徹不力、執(zhí)行失誤甚至違背政策，對(duì)抗政策等釀成嚴(yán)重后果，實(shí)行責(zé)任落實(shí)到具體的執(zhí)行人員身上，從而提高其責(zé)任感、使命感和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。所以，公共政策目標(biāo)任務(wù)能否完成，與是否實(shí)行責(zé)任追究制度也有著密切的關(guān)系。要大力實(shí)施問責(zé)制，從制度上嚴(yán)格規(guī)范，實(shí)行責(zé)任到人。公共政策目標(biāo)能否得到有效實(shí)現(xiàn)，直接影響著公共政策能否有效執(zhí)行，因此，對(duì)公共政策目標(biāo)“被侵蝕”問題的十分重要。近年來，假借公共名義謀取私人利益的負(fù)面案例屢屢發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害公眾的合法利益和政府的形象，而當(dāng)今，我國正處政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，出現(xiàn)這些公共政策目標(biāo)“被侵蝕”現(xiàn)象與現(xiàn)階段正大力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和樹立政府良好形象，建立服務(wù)型政府的趨勢相悖。因此，規(guī)避好公共政策目標(biāo)“被侵蝕”，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性，真正給公眾帶來利益，十分有必要，而社會(huì)各階層的共同參與對(duì)做好現(xiàn)階段公共政策目標(biāo)的貫徹實(shí)施至關(guān)重要。

作者：李習(xí)蓉單位：東華大學(xué)