從節日休假制度看我國公共政策的制定

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一、問題的提出

近十幾年來，我國的小長假和黃金周均有到哪去都人滿為患之感，加上這一兩年來推行節日期間七座以下小型客車高速路免費這項旨在惠民的政策，卻無形中加劇了擁堵的激烈，讓節日的混亂局面愈演愈烈。鑒于平日周末時間太短，很多家庭只有在法定節假日的時候才能有共同的休假時間，所以總還是有很多人選擇此刻出行。這無奈的偏執之下，反映的是我國節日休假制度里一些公共政策的失衡。公共政策如何制定與修正，值得相關部門認真反思和修訂。2007年，經過調研、公開征求大眾意見后，我國把清明、端午、中秋三大傳統節日也列入法定假日。2008年開始，共有元旦、春節、清明、端午、勞動節、中秋和國慶節七大全民法定節假日。相比之前的放假安排，春節和國慶的黃金周依舊保留，而五一黃金周則被取消，和其他節日一樣均只放假1天，并利用調休周末而形成“小長假”。經過幾年的磨合執行，人們又逐漸發現新的問題，沒有贏得期待中的肯定。實行了7年的小長假休假制度再次引起民眾的爭議，在網上的民意調查中，許多網友提出取消五一小長假，恢復黃金周；也有網友提出新的思路，如延長春節假期至元宵等。從傳承的角度上看，把傳統節日作為全民法定節假日有其積極的文化意義，可以增強國家與民族的認同感，應該保留。但是鑒于目前形成的小長假只是利用周末兩天的調休湊成的，而還原給工作的時間卻被切割零碎，有時或只用上一兩天班，有時或要上八九天班，這樣不符合生物鐘規律的調休嚴重影響正常的生活質量和工作效率，應該考慮對調休方式做出調整，改進節日休假安排。大家站在各自的立場和角度，對今后節假日方案如何調整，紛紛獻計獻策。

二、公共政策的制定目標

公共政策是權力機關對公共資源配置、社會利益分配制定的方案，通俗的說是政府對各種各樣的問題做出的一個行為準則和決定：要做什么事或不要做什么事。公共政策目標的制定是一個理論問題，也是一個實踐問題：政策的目標應定位于分配好社會資源，實現公共利益，具體制定時體現在向誰分配，怎么分配才是最合理的。政策具有一定的導向與調控功能，不同時期因矛盾不同而會有相應的傾斜與側重，旨在更好的處理社會公務事務。但作為權威的政策，在制定過程中的資源配置，將影響著社會成員之間、成員與集體之間的關系，因此無論何時，它必須反映和維護社會大多數成員的利益才能彰顯公平與正義。近十幾年來，中國人喜歡利用節假日外出旅游，主要有幾個原因：其一是家庭成員的閑暇時間主要還是集中在全體公民休息的法定節假日上。其二是周末兩天時間太短只能進行市內游郊區游，而出省游或出國游只能在放假時間相對較長的黃金周。其三是客觀的天氣影響因素，春秋季節較適合出遠門旅行。自2008年取消了五一七天長假之后，春節過后就要等八九個月才到十一“黃金周”，長時間的積蓄讓十一的出行壓力倍增。而在清明、五一這樣的三天小長假，遠行雖不現實，但鑒于春天的良好氣候影響，仍是吸引了不少民眾踏春出行，于是出現各大中城市景區爆滿以及高速路擁堵的情況。大眾其實是在糾結的矛盾中做出無奈的決定，在呼吁治理擁堵現象的同時也傳遞著現行休假時間太少的聲音，尤其是黃金周這樣的長假屈指可數。有民眾提出把春節收假時間延至元宵，讓好容易奔波回到家的游子能多在家陪陪父母。切實增加節日休假的天數，而不只是利用周末拼湊成小長假或黃金周，因為收假后會面臨長時間的工作或是零亂的工作時間安排。民眾對涉及自己權益的公共政策的制定給予高度的關注與積極的響應，制定者在目標的確定上應重視民意且體現民意。2012年開始，我國相繼在多個省份開始執行部分節假日里小型客車高速路免費政策，此舉鼓勵了民眾自駕出行，刺激地方旅游產業的發展。但此政策在實際執行過程中，卻成為假日高速擁堵的另一個重要影響因素。在制定公共政策以惠民為目標的同時，要注意避免因此附屬帶來的擾民效果，制定者需要在堅持好與避免壞的兩個目標之間尋找到合適的平衡點。

三、公共政策的方案設計

公共政策確定目標，明確要對什么事情做出決策后，下一步進行的就是方案的設計。這是一個關鍵的步驟，只有科學合理地進行公共政策的規劃與設計，做出符合大眾期待與可行的方案，政策才能順利推出與運行成功。這需要制定者們有創造性的思維，能設想出解決問題的各種可行性方案，能在規劃政策中構想出方案的大致思路與輪廓，以實現既定的目標。對于節日休假尤其是長假不夠用的問題，在制定政策的時候是否可以考慮在保留新增傳統節日的同時再適當增加休假天數，如恢復五一為三天的休假，這樣就可以在其他假日安排不變的情況下，令五一七天長假回歸。畢竟五一黃金周還是有很多剛性的需求，不應漠視。再如全國人民最大的節日春節，它不像其他休假選擇去旅游那樣一兩天都能直達目的地，而不少民眾的老家是在飛機火車還不能直達的地方，輾轉需要幾天時間，路途的消耗讓真正意義上待在家的時間并不多。如果能增加兩三天假日，讓更多想回家的人感到時間的寬裕，假日也就能起到更多使命的作用。如果可以，還可以增設七夕或中元節這樣一個長假，此時正值學生放暑假，方便一家人出行，而不用都等到十一長假。這樣一來，春夏秋冬四季都有長假，利于全國人民更均勻的出行，基本滿足各層次民眾對假日的需求。部分省份或民族有著自己特定的傳統節假日。如農歷“三月三”，從2014年起正式列為廣西法定假日，每年農歷三月初三、初四放假兩天，一般能與相鄰周末湊成4天小長假。因是廣西特有假日，如果選擇此時出行，能較好地錯開全國旅游高峰，體檢更自主與輕松愉快的假日之行。但近年來在對此事的討論中，在一邊呼吁延長假期的同時，也能聽到反對的聲音，認為不應靠增加全民集體休假的方法解決剛性的需求，而應靠帶薪休假制度來緩解難題。也有民眾指出，帶薪休假與公共節日休假并不沖突，且帶薪休假暫時還不能解決全家集體休假或出行這一帶有國情的難題。另一種反對的聲音認為節假日太多，會導致有事無人做，部分企業增加經營成本。針對高速路擁堵引發的是否應該免費的問題，這本是一個惠民的政策，但或許在某些細節方面欠考慮，造成了新矛盾的產生，甚至對整個政策的質疑。每一個公共政策，都會帶來一定的利好，同時可能也會造成另一個矛盾的激發，關鍵在于如何尋找中間的平衡點，能把政策做得更細更好，符合大多數人的需求。對小型客車免費旨在讓更多的人走出家門，自駕游行，減少飛機火車的交通壓力。但目前出行的時間太過集中，需要修改政策去引導，如免費政策不只限于從放假的零點開始收假當天的24時結束，可以提前和延長半天到一天，或者在放假前和收假后一天實行半價收費，這樣將會有不少自駕者提前或延后錯峰出行，利用政策可以有效地分散車流，減緩擁堵。目前高速免費只限春節、清明、五一和國慶四個節，也使得這四個節日段出行特別密集。如果惠民的免費政策可以在如元旦、端午、中秋也一并享受，那么出行的人或許可以再分散引導到這三個相對出行較少的節假日時段，讓民眾有了更多更好的選擇。

四、公共政策的優選

民眾對節假日制度給予了高度的關注與熱情的參與，提出的各種初步方案可供制定者參考。政策在經歷方案設想階段后，開始進行篩選和細化，對初步方案進行加工打造補充完善，使更合理的方案能進入最后的決策視野。提出的方案設計要能有針對性的解決現實問題，操作步驟與方法具有可行性，能在推出時獲得大多數人的贊同與執行。制定者們對方案進行優選，在達成一致的共識后確定最終的政策。五、公共政策的合法化評估論證后優選出的方案，在經歷法制工作機構的審查、領導決策會議決定及簽署政策三個必經的程序后可取得合法化地位，成為具有約束力與權威性的公共政策。全國年節及紀念日放假辦法最初是在1949年由政務院，在屬于全體公民的法定節假日中，元旦、春節、“五一”勞動節、“十一”國慶四大節日分別放假一天、三天（正月初一至初三）、一天和兩天。1999年根據《國務院關于修改〈全國年節及紀念日放假辦法〉的決定》（以下簡稱《決定》）第一次修訂，春節、“五一”和“十一”放假三天，利用調整相鄰的兩個雙休日成為當時節日放假亮點的三個“黃金周”。2007年《決定》第二次修訂，把“五一”的放假從三天改為一天；增加清明節、端午節、中秋節三個傳統節日，各放假一天；春節放假時間為除夕、正月初一、初二。到了2013年《決定》第三次修訂，把春節放假時間改回正月初一至初三。節日休假制度要與當時的國民經濟與社會發展相適應，同時兼顧對民族傳統文化的弘揚和傳承；在體現社會公平、全民共享改革成果下，充分考慮到大眾旅游出行需求，同時應盡量減少對經濟、社會運行、工作效率、生活習慣的影響和沖擊。公共政策在合法化的進程中經歷著被大眾了解、接受、推行和遵從，而一些已放在現實中實踐檢驗過、已成熟與穩定、能長時間發揮其作用的有重大影響的成功政策可上升為法律，從而完成政策向法律轉化的過程。

作者:黃智海 劉斌 單位:廣西師范學院