淺析公共政策終結現象的原因

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摘要:公共政策終結發揮著承上啟下的作用，是一個完整的政策過程中不可或缺的一部分，也是政策自我調整的重要手段?？梢哉f，政策終結是一種政策的淘汰機制，是一種積極的政策選擇行為。它是將無效的或已過時的公共政策予以廢除，其目標是提升政府管理水平與管理能力，促進政策的科學性及合理性，實現社會與政府和諧發展。本文選擇了近幾年來中國終結的政策案例，從公共政策終結原因方面對其終結進行探討。

關鍵詞:公共政策;政策終結;原因分析

一、政策終結

隨著時代的前進和發展，公共政策發展到一定程度的時候也會出現終結現象。政策終結是指公共政策決策者通過對政策進行審慎評估后，采取一些必要措施來終止那些錯誤的，過時的，多余的或無效的政策，政策功能，政策工具或政策組織的一種行為。正如最近我們大家熱議的取消晚婚假政策一樣，根據全面兩孩政策的新形勢，符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。同時，晚婚晚育假和獨生子女父母獎勵等規定被刪除，也意味著“晚婚假”、“獨生子女父母獎勵”等帶有時代特色的公共政策也將走向終結。也就是說，我們的政策也跟隨著時代的變化而不斷變化著。學者陳振明指出:“政策終結是政策決策者通過對政策進行慎重的評估后，采取必要措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效政策的一種行為”。因此，政策的終結，既是一個政策的終點，也是一個政策的起點。政策終結過程是一個節約政策資源、優化政策資源結構、提高行政效率和政策質量的過程。政策終結既要剔除不合時宜、存有瑕疵的政策，也要對品質不高、不合時宜的政策資源進行淘汰。

二、政策終結原因分析

(一)政策主體間的利益博弈

在現代社會，公共政策已經成為從事公共管理和實現公共利益的重要手段，公共政策對于社會發展有著重要的作用和意義。一項公共政策的提出、制定、實施實際上就是相關利益主體相互之間博弈的結果。在政策制定和執行過程中，各個政策行動主體由于自身所擁有的主體話語表達能力以及資源享賦差異的強弱等造成的政策主體力量此消彼長，這肯定會造成一部分群體受益、另一部分群體的利益受損的現象。利益時代的到來，是市場經濟機制和社會結構分化兩個因素雙重作用的結果。當市場取代再分配成為資源配置的基本機制的時候，利益的分配已經主要不是取決于國家的意志，而是市場和社會中的利益博弈。同時，社會的分化在加深，不同的利益群體和利益群體在開始形成。如滴滴打車和快的打車幾乎同時宣布與2014年5月17日零點開始暫停乘客端的現金補貼。滴滴與快的打車之爭，二者之所以有如此底氣持續較近“燒錢”，其背后無疑還是阿里巴巴和騰訊對各自陣營的大力支持。

(二)政策內容缺乏科學性

1、政策內容缺乏法律支撐政策過程的每一環程序都必須合乎法律程序和法律規定。任何一個公共政策，其制定和執行主體應該是合乎法律規定的，必須是在法律明確規定的具有相應權限的組織之中進行制定和執行。比如，我國對養老機構的規劃及配套建設、對空巢失獨孤寡等老年家庭的社會保障、對養老服務機構規范化建設、對養老服務評估等問題均沒有法律法規，基層政府制定的相關養老服務政策文件等又因為缺乏法律的支持，導致政策效能不高。所以說，我國各地政府應完善相關法律法規和政策。把養老服務機構建設納入城市建設、社區建設規劃中;明確各項建設標準;完善對特殊困難老人家庭的社會保障制度;鼓勵加快建設養醫結合型、康復護理型、居家照料型養老服務機構，政府給予必要的政策支持;提高養老人員福利待遇和社會地位，規范從業人員職業資格認證等。2、政策的公眾認同度低我們所說政策科學與否，是表現在政策能否客觀地反映客觀實際情況、反映民眾的需求和意愿并加以解決。政策所實行的計劃措施以及所制定的行為規則必須符合絕大多數人的利益要求，才能被公眾所認可和接受。2015年公共政策密集出臺，比如:養老金并軌和入市、足協改革等等。除了政策內容，政策何時被;政策如何被解讀等一系列問題也會影響公眾對政策的認同度。所以說，我們政府在制定政策的同時，應充分考慮公眾的感受，并且應正確引導社會輿論，這樣也能夠為公共政策起到正面宣傳的作用。就拿2011年衛生部出臺的“量化指標”政令政策來說，這個初衷很好但政令卻沒有讓公眾滿意。看病要等很長時間，看病難這一問題依然沒有得到實質性的解決，老百姓也一定不會認同這項政策的。可見，作為政策行動的主體力量，我們的政府必須要改善民生工程，而不應該是大搞形象工程來作秀，而應該為民辦事，給老百姓帶來實實在在的恩惠。3、政策的操作性不足公共政策要得以順利執行，不但要有明確的政策執行人和明確的政策目標，而且應當具有較強的操作性。但在實踐中有些政策選擇的彈性較大、政策目標也比較模糊，并且相關內容還比較籠統，導致不容易操作。所以政府要必須提高政策質量和可操作性。轉型升級、破舊立新、防范風險，都要腳踏實地、精準發力，容不得半點“假大空”，要不得粗放浮躁的作風。一項政策好不好，要看是否切實管用。提高政策質量，一要注意分類指導，增強政策的針對性，不能一個藥方治百病。二要便于理解，具有可操作性。制定政策多些換位思考，多站在執行者、實施者的角度考慮問題。三要多些小而實的政策措施，積小勝為大勝，貴在取得實效。

(三)政策運行過程還有待規范

當前我們國家有一些行政決策主體忽視決策程序，從而導致政策問題不明、方案粗糙、目標模糊、政策出現偏差。例如，《財政部、國家稅務總局關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》(財稅〔2007〕92號)實施以來，較好地促進了殘疾人就業，保障了殘疾人的合法權益，但該政策在執行過程中，也出現一些問題亟待改進與完善。按照上述文件規定，企業安置殘疾人達到10人以上、高于總人數25%的納稅人，才能享受到稅收優惠政策。一些企業反映，在考慮企業正常經營的前提下，無法安排如此眾多的殘疾人就業。建議取消企業安置殘疾人人數與比例的條件限制，改按企業實際安置殘疾人數享受增值稅退稅優惠政策，此舉將可以有效促進企業安置殘疾人就業。所以說，我們的公共政策都是在運行的過程中不斷規范，不斷完善的。只有充分聽取廣大人民群眾的意見和建議，我們的政府才能制定出更好更符合人民意愿的好政策。這樣不僅能夠樹立政府良好的形象，提升政府的公信力和執行力，又能給群眾帶來實實在在的好處。

(四)政策執行力還有待提升

大部分的政策執行者采取事模棱兩可的態度，有時甚至采取象征性的執行措施，投入有限的精力和時間，以此影響政策執行的效果。例如:2012年3月，國家食品藥品監督管理局出臺了一項新政策，就是根據最新修訂的《保健食品命名指南》和《保健食品命名規定》，規定藥品生產商不得使用天然、復方等夸張性詞語對保健食品進行命名，但這并沒有起到任何作用。導致政策執行的阻滯，最終新政策只能是“空中樓閣”，從而不了了之。這樣既耗費了人力物力也造成了政策直接作用對象一消費者，對該政策的不知情和不理解，阻礙了此項政策的順利實施。影響政策執行力的因素有很多，有政策本身的科學性問題，有政策執行環境的匹配性問題，然而最具能動性的還是政策執行主體的能力素質問題。同樣的政策，執行主體的能力素質不同，則落實效果千差萬別。而且目前政策執行中出現的種種問題都表明，政策執行主體的能力素質問題已經成為阻礙政策有效執行的最關鍵因素，亟待引起重視和解決。

(五)政策的責任追究機制缺乏

在對當前我國政策終結現象分析中發現，政策不能順利執行下去并且變動頻繁，很大程度上是由于相關政策制定、執行的行政問責缺失。問責糾錯機制不健全會導致非常嚴重的后果，責任主體可以找到自我利益最大化的彈性空間，過去，有些領導干部隨意決策、違法決策的事例時有發生，極大損害了國家和社會的公共利益，深刻影響了人民群眾的合法權益。行政問責方面，雖然有不少地方法規涉及責任追究，但都比較混亂，缺乏統一的責任追究法律法規;關于問責程序也缺少嚴格、統一的標準。所以為了避免或者減少決策失誤，特別是為了避免人為失誤給國家、人民帶來巨大的損失，我們國家建立了重大決策終身責任追究制。為健全依法決策機制，將建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。

(六)政策環境的多變性

公共政策也受環境的影響。環境決定和制約政策，環境起主導作用。公共政策是隨著社會發展由環境需要而產生的;公共政策必須要適應政策環境，有什么樣的政策環境，就有什么樣的公共政策;政策環境的發展變化必然會導致公共政策的發展變化。從我國的政策環境來看，我國現階段正處在特殊的社會轉型時期，由于政治體制改革和社會體制轉軌以及社會階層分化重構引發了一系列的社會問題，如貧富差距、城鄉差距逐漸拉大，這使得政策環境發生了根本改變。政策對環境變化的靈敏程度就決定了政策周期的長短，若忽視環境的多變，輕則政策失效，重則對社會造成巨大危害。所以政府在制定政策的過程中決不能忽視環境的因素。

三、結語

經過以上分析，我們可以看出導致政策終結的因素很多，我們要正確認識政策終結這一現象，在實際制定政策過程中要做到以下幾點:一是要科學地認識政策終結，進一步完善政策終結的責任制度。二是要進一步構建現行政策評估的相關制度，特別應重視政策評估的意義及其重要作用。公共政策終結之前應該征求民意，其他的政策終結之前也應該經過充分的協商和廣泛的討論。三是要進一步營造政策終結的輿論的環境，要力爭社會公眾輿論的支持。應該重視和社會公眾的溝通以及交流，要加強對廣大公眾的宣傳，提高廣大人民群眾對于政策終結現象的思想認識，要進一步消除其抵觸的情緒，進一步營造政策終結輿論的環境。

作者:王歡樂單位:新疆大學

參考文獻:

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