公共政策精準扶貧研究

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摘要:扶貧政策是扶貧思想與脫貧成效之間的橋梁，政策質量直接關系思想的落實和成效的實現?；?a href="http://www.ushengzhilian.com/lunwen/xinzhen/ggzclw/201803/664636.html" target="_blank">公共政策維度，從政策制定、政策執行、政策評價等三個視角審視當前我國扶貧政策中存在的問題。進一步提出扶貧政策的“精準化”是一個在轉變思想的基礎上不斷實踐摸索、循環遞進的過程。精準扶貧政策需要共同建立在政策制定精準、政策執行精準、政策評價精準的基礎上。

關鍵詞:精準扶貧政策;政策制定;政策執行;政策評價

當前，我國精準扶貧工作以“六個精準”為基本要求，即扶貧對象要精準、措施到戶要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準。在這一基本要求中，政策精準是基礎，精準落實是關鍵，精準評價是保證。扶貧政策的制定、執行與評價是否精準在整個扶貧工作過程中起著關鍵作用，關系到整個扶貧攻堅的勝利。時隔近四年，我國的扶貧攻堅工作在“精準扶貧”思想的指引下取得重大進展。但是，相比于如火如荼的地方實踐，精準扶貧的理論研究相對滯后。尤其對于扶貧工作中出現的各種政策問題尚未從理論高度加以認識解決。扶貧政策制定不合理、政策難以有效執行、政策執行效果不明顯等問題仍廣泛存在于當前的扶貧工作中。政策制定、政策執行、效果評價是政策發展的三個階段，構成每一項具體政策的生命周期。對于當前我國扶貧攻堅過程中出現的各種“非精準”問題的理論分析，也應當從以上三個視角加以審視。

一、扶貧政策制定中的“非精準”問題及理論分析

政策制定合理與否是其得以順利執行的前提。政策的目的在于解決實際問題，因此，政策的制定也必須從實際出發，脫離實際的政策非但不能解決問題，反而會產生負面導向。以湖南省H縣為例，H縣屬國家級貧困縣，年財政收入有限。而目前湖南省針對貧困縣扶貧資金支出規定，縣財政需承擔本縣扶貧資金支出的25%。這對于一個國家級貧困縣來說支出比例過高，財政壓力較大。根據H縣實際財政狀況測算，扶貧資金支出占縣財政10%或以下是一個合理分配比例，但是由于政策制定權屬于上級相關部門而且政策修訂需要經歷一個復雜的過程，因此短期內這一問題難以有效解決。除此之外，H縣人社局在針對貧困戶技能培訓方面也同樣面臨上級政策制定不合理的問題。根據目前國家人社部門的政策規定，針對貧困戶的A類培訓時間是45天，補貼標準是1450元/人。然而，這個政策在現實中難以得到有效執行。一是培訓時間過長會影響正常的農業生產。二是補貼標準過低不能彌補生產損失。根據H縣人社局相關負責人介紹，目前H縣組織的針對貧困戶技能培訓，真正貧困戶參加者比例極低，這除了與貧困戶的思想意識有關以外，培訓政策不合理也是導致這一問題的主要原因。從政策制定理論的角度來說，政策規劃應具有開放性，政府決策部門應是一個開放系統，在進行政策規劃時不能閉門造車，決策部門必須了解并把握與決策系統息息相關的環境，切實掌握二者之間的互動關系，以增強公共政策的回應性。同時，政策規劃應具有前瞻性，前瞻性規劃是一種跳躍式規劃。政策規劃的前瞻性要求規劃者超越問題現狀，把握政策問題各種可能的發展趨勢，確保設計的方案不落后于問題態勢的發展。除此之外，政策的制定也應當具有權變性，由于環境在不斷變化，政策規劃也應當隨著環境的改變而做適當的調整，從而保持政策方案與政策環境之間良好的動態適應［1］133。在精準扶貧思想指引下，要實現2020年全面脫貧目標，不但需要政府有力領導，而且需要各種社會力量合力。政策制定不但是政府內部事務，而且是需要立足于更廣泛的社會層面，納入各種有益意見。此外，政策制定者需要具備更加敏銳的預見性?，F代社會，致貧原因呈現多樣化，根據阿瑪蒂亞•森對于貧困理論的闡述，貧困不僅是相對地比別人貧窮，而是缺乏獲得某種基本物質生存機會的“可行能力”。能力是完成一項目標或者任務所體現出來的素質。正是對于這些作為基本物品的“通用性手段”占有程度不同，導致不同人群發展境況差異，多維貧困分析框架逐步取代單純的經濟貧困分析思路［2］。從以上觀點出發，扶貧政策精準化不能建立在狹隘的提供單一的短期利益基礎上。而應當著眼長遠，以提高貧困人口能力為出發點對政策制定加以考量。

二、扶貧政策執行中的“非精準”問題及理論分析

扶貧政策的有效執行是解決貧困問題的關鍵。當前，精準扶貧的提出和實施既是社會治理的重要內容，也是實現全面建成小康社會戰略目標的重要舉措之一，還是一項重大而艱巨的政治任務。扶貧工作越向縱深推進，就越需要面對更加艱巨的任務和挑戰，切實落實扶貧政策也就愈發重要。從學理角度來說，目前，我國的扶貧攻堅是以國家運動式的方式進行的?；鶎咏M織在進行政策執行的政治動員時，一方面要以運動式治理的原則進行政策的執行;另一方面，要接受上級官僚體制的監督與考核。也就是說，基層組織執行精準扶貧政策，受制于運動式治理與官僚制的雙重約束，既要在短期內迅速完成任務，又要規范化執行，即以運動的速度完成行政性任務。在運動式治理與官僚制的操作之間，存在一定的執行張力，由此對基層組織的政策執行提出更高要求［3］。扶貧政策的執行主體是廣大基層干部，在一線工作中，他們往往面對各種復雜問題，承擔巨大壓力。但是，目前仍然存在有些領導干部在不了解實際問題的情況下，隨意對政策的執行進行不當干預，使得基層扶貧人員倍感壓力，難以將政策執行得精準到位，而且削弱了扶貧干部工作的積極性。除此之外，“形式主義”也是影響政策有效執行的癥結。對于政策執行中的形式主義應當區別對待。某些形式主義是因基層工作人員不良工作作風導致的，這種問題可以通過強化監督機制、問責機制等措施加以解決。但是，還有一些形式主義則出在政策本身。精準扶貧雖然強調措施要精準，但有些政策設計和制定并沒有立足于實際，形式上的完備并不代表在實踐中行得通。然而，既然規定要求工作人員必須執行，這些政策也只能被“形式主義”地執行下去。這樣既損害了扶貧的整體效果，也使得群眾對扶貧工作產生負面評價。從政策執行理論角度來說，政策制定完成后即進入執行階段。政策執行是將政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。政策執行有效性事關政策執行成敗。因此，政策執行是政策生命周期中最重要的環節［1］153。目前，被學界廣泛認可和研究的政策執行路徑理論有以下三種:一是自上而下的政策執行模式。這一模式將既定的政策目標作為研究出發點，關注政策目標的實現程度，突出中央政府在政策執行中的地位和作用［4］。但是，這種垂直視角的最大問題在于只是將政策看作一種自上而下的行政“命令”，完全忽略了其他因素對政策執行的影響，也忽略了政策目標群體對政策結果的影響［5］。受傳統“管理”思維和方式的影響，自上而下的政策執行方式在扶貧領域還普遍存在。最典型的就是部分領導干部在沒有充分了解實際的情況下，隨意發號施令，影響了正常的政策執行。而這種單純的自上而下的政策執行方式無疑是與扶貧的“精準”要求背道而馳的。二是自下而上的政策執行模式。這一研究視角關注基層政策執行主體和目標群體。持這種研究視角的學者認為，政策執行過程也充斥著爭論和沖突，對基層政策執行主體和目標群體的動機及其行為的分析能夠為更好地理解政策執行過程提供幫助［4］。從這種觀點出發，政策的有效執行就依賴于垂直分權、自我管理等措施。但是，這一視角的問題在于過于強調基層政策執行主體所擁有的自由裁量權，沒有認識到基層政策執行主體的行為選擇空間仍然要受到決策者先前規定的約束［4］。扶貧攻堅既需要社會參與，也需要統一領導。任何有關扶貧政策的執行必須是在不違背政治紀律的要求下進行的。在政策執行過程中，根據實際情況采取適度分權和自我管理是必要的，但是也必須保證適度而不能過度。三是整合型政策執行模式。整合型政策執行模式是基于前兩者各自優缺點基礎上提出的“中間路線”。從實踐層面講，整合型政策執行理論厘清了國家和社會的分化以及政府職能的轉變，促進了國家和社會之間良性關系的達成。在現代社會中，良好高效的政策執行依賴于除了政府以外的諸多社會行動者的資源、信息、權利占有及互動情況。政府應該鼓勵動員社會多元行動者參與到政策過程中，實現更輕松更有效的國家和社會治理［5］。目前，我國社會發展正處在復雜轉型期，利益多元分化、矛盾錯綜復雜。但是，在政策執行過程中卻沿襲著諸多與此不協調的老傳統:決策主體單一、政策工具單一、政策過程封閉等。政策網絡理論恰巧打破了封閉的政策“黑箱”，認為政策網絡中匯集了多元的政策行動者或利益相關者，從民主的角度使得政策制定更加科學，使得政策執行更加順暢，使得政策效果更加凸顯。傳統社會管理思路下扶貧政策的制定與執行仍然是單向性的，在復雜的社會變革背景下，這一思路顯然難以達到精準要求。在狹義范圍上，扶貧政策精準離不開政策制定者與政策執行者之間有效互動。政策制定者往往從扶貧問題的政治性、方向性高度看待問題，其視角是宏觀的。而政策執行者往往是基層干部和工作人員，他們看待扶貧政策的視角通常是微觀的、技術性的。因此，建立溝通反饋機制使下情上達，建立監督制約機制使政策執行不至于越軌是必要的。在廣義范圍上，社會治理背景下精準扶貧并非政府單獨之力可以完成，其目標實現必須是政府與各種社會力量合作的結果。近年來，貧困問題的復雜性、多元性特征更加凸顯。絕對貧困逐步緩解，相對貧困問題不斷加劇，因病、因殘、因災、因學等貧困問題突出，貧困成因由單一的收入貧困逐漸演化為經濟、社會、文化等多因素貧困［6］。消除貧困既是一場持久戰，也是一場攻堅戰。打贏脫貧攻堅戰，必須全社會行動起來，充分發揮社會資源輻射和帶動作用，激發資金、技術、市場、管理等力量，這也是目前社會發展、社會變革對于解決貧困問題所提出的現實要求。如果將管理者看作一方，那么管理者之外的廣大社會群體的力量與訴求也應當被管理者有效吸納，政府與社會合作形式與合作機制的有效建立將是實現國家力量與社會力量的合作治理貧困問題的關鍵所在。

三、扶貧政策效果的“非精準”問題及理論分析

扶貧政策的目的就是解決貧困問題。問題解決的程度就是衡量政策效果的標尺。若政策實現或基本實現了預定的政策目標，可稱這項政策是有效的，反之則是無效的。對于政策效果的評價標準一般可以從投入的工作量與績效之比、執行力、公平性等方面加以衡量。就精準扶貧政策來說，目前，產業扶貧是各地區扶貧的主要措施，各種產業政策在精準扶貧政策集合中占據較大比例。但是，受制于各種條件限制，部分貧困地區的扶貧產業政策并未達到其設計之初所設想的效果。以湖南省M縣為例，M縣位于湖南省西南部，是武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點縣。黃桃是M縣的主要經濟作物，為此M縣專門投入大量財政資金，制定了以黃桃為主體的扶貧產業項目。M縣發改委通過招投標方式建成黃桃種植基地300余畝。目前的問題是，建設方并沒有對此基地管理的義務，而發改委作為項目主管部門因技術條件限制也無法對此進行有效管理。要啟動種植基地運營的長期化，需要多個部門的合力，而政府內部各相關部門尚無法對政策的執行達成一致。所以，這一項目建成至今一直處于管理空缺狀態，大量財政投入與脫貧效果嚴重不對等。從政策評價理論角度來說，只有通過科學的政策評價，人們才能判斷一項政策是否達到其預期目標，并由此決定這項政策應該是延續、調整還是終止。同時，只有通過政策評價，人們才能對公共政策過程進行全面的考察和分析，總結得失與教訓，為以后的政策制定與執行提供良好基礎。通常來說，公共政策評價就是對公共政策效果的評價。政策評價一方面可以積累解決政策問題的社會科學知識;另一方面，可以為決策者提供更充分的政策信息制訂優良的政策方案。公共政策評價的功能主要有:一是提供政策運行的可靠信息，提升政策質量;二是檢查政策目標與政策執行存在的問題;三是作為提出政策建議和分配政策資源的依據;四是向各利益相關方提供政策信息，構建良好公共關系。精準扶貧作為一項國家戰略具體體現為各種政策集合，各種政策效果需要在廣泛深入的扶貧實踐中接受檢驗才能體現。哪些政策效果明顯、哪些政策需要進一步改進、哪些政策不合實際需要終止，這些都需要建立在政策效果評價的基礎上。對于精準扶貧的各項政策而言，政策評價和反饋是保證政策制定精準和政策執行精準的關鍵環節。只有經過制定—執行—評價反饋的過程多次循環，才能使政策精準化的程度不斷提高。

四、解決扶貧政策“非精準”問題的路徑選擇

從公共政策角度反觀當前我國扶貧攻堅政策精準化問題，它既是一個過程，也是一個目標。從過程角度而言，在社會治理背景下，政策精準化不僅是一個不斷摸索經驗形式、形成制度機制的過程，還是思想轉變、理論探索的過程。從政策目標角度而言，只有實現政策制定精準化、政策執行精準化、效果評價反饋精準化，才能取得扶貧攻堅最終勝利。1．從過程路徑角度來說，精準施策的路徑選擇包含以下三個方面:一是變“社會管理”為“社會治理”。在行政領域，我國有著悠久的中央集權傳統，而自改革開放以來，通過不斷地向地方下放權力，“高度集權的單一化中央—地方關系格局已被打破，地方政府的職權得以擴大，地方利益得到了確認”［7］。這種地方政府自主權逐漸擴大的趨勢也出現在扶貧領域。但是，結構的改變與思想的變革并不能步調一致?！肮芾怼倍恰爸卫怼钡挠^念仍是各級扶貧干部處理問題的主流意識。思想的轉變將是進一步改善扶貧工作的起點。精準扶貧作為民生工程的重要內容，也是當代中國社會治理的重要方面。從學理角度來說，扶貧攻堅可以表述為“貧困治理”，要以服務社會、合作共治、平等協商、多方參與、依法管理的思想認識和處理貧困問題。把共治共享理念貫穿到扶貧開發中，這對確保貧困人口精準受益十分重要［8］。二是積極探索精準有效的問題解決形式。在當代中國，社會治理還是一項全新的課題，許多新的治理形式仍處于萌芽狀態。對于目前的扶貧攻堅來說也同樣如此，精準扶貧不同于傳統扶貧模式，扶貧工作越是向縱深推進，也就必然會遇到層出不窮的新問題，這些新問題成為倒逼政策調整的動力。新問題需要用新思路、新方法去解決，解決問題的過程也是一個積累經驗、探索形式的過程。在貧困治理的想想背景下，政府的扶貧不是自上而下地“給予”，貧困群眾的脫貧也不是自下而上地“索取”。依參與合作之思想尋協商共治之形式是解決這些問題的出路所在。比如，從產業扶貧來看，作為以政府為主體的產業扶貧項目包括地區經濟發展和貧困群眾脫貧致富的雙重目標，產業項目的選擇既要考慮到產業本身給地方政府帶來的經濟利益，又要考慮到產業發展帶來的益貧效應，因此政府部門更需要創造參與形式以聽取貧困群眾的意愿、考慮他們的利益［9］。這些問題處理形式只是一些探索性的嘗試，由于還沒有加以制度化，因此具有較強的靈活性，可以根據現實需要以及反饋情況進行不斷調整或加以取舍。三是將有效的問題解決形式加以制度化機制化。對于那些符合實際且行之有效的問題解決形式，需要加以制度化機制化。我國的精準扶貧是一個較為長期的過程，貧困人數越是減少，扶貧的難度也就越大，問題也越復雜，對政策提出的要求也就越高。政策既要保持其穩定性，又要保證靈活性以面對不斷變化的現實情況。因此，即便是建立穩定的反饋機制，其穩定性也是相對的。不存在一成不變的制度，形式是對現實的反應，相對于制度來說，它具有靈活性。但是形式是制度的基礎，制度也要隨著形式的變化而變化。只有二者形成一個不斷互動的動態過程，才能使得“精準化”的程度不斷向前推進。路徑選擇是解決問題的前提和基礎，為問題的處理提供明確的原則和方向。而微觀政策才是解決問題的技術性方法。宏觀的方向原則必須內化于微觀政策中，而政策的制定與執行也必須體現宏觀的原則與要求。只有將二者結合，才能準確把握存在的問題以及解決的辦法。2．從公共政策角度出發，提升精準扶貧政策的精準性應立足于以三個層面:一是政策制定層面。政治系統論認為，公共政策就是政治系統的輸出部分，是政策環境的產物。從政策設計角度出發，其所設計的政策方案必須能適應政策環境，政策方案必須有政策可能性，才能得到多數公眾的支持。如果政策方案不能適應政治環境，就不能算是成功的政策規劃。對于扶貧政策制定者來說，既要從宏觀的政治角度出發，又要從微觀的技術層面著手。明確政策目標，充分考慮現實，洞悉發展趨勢，協調目標與手段。不僅要知道“誰是貧困者”“貧困者在哪”這樣的基礎問題，更要知道“貧困者的貧困表現是什么”“貧困者的貧困原因是什么”“貧困者通過扶貧得到了什么”“貧困者通過扶貧有什么變化”這樣的問題。二是政策執行層面。在政策執行層面，一線的扶貧干部必須充分立足當代中國深刻變革的社會現實，考慮到現實社會的復雜性。從社會治理的視角出發，將當前的扶貧攻堅視為社會治理的重要組成部分，改變傳統的自上而下、唯數字論的工作方式，不拘泥于簡單的數量性質的“精準”，而是將精準性更多地體現到扶貧工作實處，即實事求是地反映貧困狀況，實事求是地執行扶貧政策，實事求是地考察扶貧效果。除此之外，從整合型政策執行理論的視角出發，無論對于政策制定者還是政策執行者，都要考慮分權式的、“自上而下”與“自下而上”相結合的、“貧困數量”與“貧困程度”相結合的精準扶貧工作安排，以更好地適應地方的差異性、多樣性和總體上的扶貧資源稀缺性［9］。三是政策評價層面。精準扶貧基本思想就是改傳統扶貧的“大水漫灌”為精準扶貧的“精準滴灌”。從20世紀80年代中期開始，我國的扶貧單元經歷從“貧困縣”到“貧困村”再到“貧困戶”這樣一條不斷精準化的路徑。從政策制定到政策執行，扶貧政策的效果評價也應沿著這樣一條路徑不斷“精準化”，對扶貧政策執行效果的評價要改變以村為單元的傳統方式，使之真正建立在貧困戶滿意度基礎上。而對于那些不符合實際或者在實踐中起不到扶貧脫貧效果的政策，就應當盡快以新政策代替原有政策。

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［9］左停．精準扶貧:技術靶向、理論解析和現實挑戰［J］．貴州社會科學，2015，(8)．

作者:謝飛 單位:中共中央黨校