特色小鎮(zhèn)公共政策現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

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一、引言

特色小鎮(zhèn)是以特色產(chǎn)業(yè)為支撐，具有文化內(nèi)涵、旅游功能、社區(qū)功能的綜合發(fā)展平臺，是一種在塊狀經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)上發(fā)展而來的創(chuàng)新經(jīng)濟模式。2015年10月，中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，發(fā)展特色縣域經(jīng)濟，加快培育中小城市和特色小鎮(zhèn)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，特色小鎮(zhèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的再選擇提供了新思路。推進特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，有利于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展能力，加快新型城鎮(zhèn)化進程。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展還能改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面貌，挖掘優(yōu)勢資源，發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，提高人民群眾生活質(zhì)量。

二、公共政策在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的作用機制

特色小鎮(zhèn)是以某一特色產(chǎn)業(yè)為依托，通過政府、企業(yè)等多方參與規(guī)劃建設(shè)，形成產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化功能聚集區(qū)的一種新的區(qū)域發(fā)展模式。公共政策是由國家機關(guān)等政治團體制定的，通過對資源的戰(zhàn)略性運用，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會活動及相互關(guān)系的一系列政策的總稱。特色小鎮(zhèn)建設(shè)，意圖在集約利用土地的前提下實現(xiàn)對城市空間的再調(diào)整，資本和勞動力等資源要素的重新優(yōu)化配置以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，[1]這些都需要公共政策進行指導(dǎo)與支持。公共政策為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供了政策保障。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，土地、人才、金融、財政、環(huán)境等公共政策引導(dǎo)社會公眾進行人力、物力、財力等資源的準備，進而實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的科學(xué)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。（如圖1）土地政策是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)，為特色小鎮(zhèn)的土地管理和利用提供指導(dǎo)，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源的關(guān)系。在土地管理方面，土地政策指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)合理分配土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。在土地利用方面，土地政策鼓勵特色小鎮(zhèn)節(jié)約、集約使用土地，提高土地的使用效率。人才政策是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的核心，為特色小鎮(zhèn)提供創(chuàng)新動力。人才政策對特色小鎮(zhèn)的影響，主要有兩個方面。一是促進智庫建設(shè)，通過與高校、研究所開展合作，引進先進技術(shù)及新型商業(yè)模式，帶動特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展。二是加強人才培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)化人才，為特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展提供人才資源。金融政策是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵，為特色小鎮(zhèn)提供建設(shè)資金保障。一方面，開拓融資渠道，健全招商機制，緩解企業(yè)的經(jīng)濟壓力。另一方面，完善投融資服務(wù)，降低企業(yè)投融資的風險，提高建設(shè)特色小鎮(zhèn)的效率。財政政策是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的支柱。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需要政府、企業(yè)、公眾等多方參與。在建設(shè)過程中，公共產(chǎn)品的提供、外部性等問題是市場的一種缺陷，需要政府發(fā)揮“無形的手”的作用。財政政策主要有兩個作用方向，一是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是提供專項資金支持。環(huán)境政策是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的要點，為特色小鎮(zhèn)提供可持續(xù)發(fā)展動能。環(huán)境政策對特色小鎮(zhèn)的引導(dǎo)，主要包括兩個方面。一是促進資源合理開發(fā)利用，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)增長。二是加強環(huán)境治理，營造良好的生態(tài)環(huán)境，服務(wù)于特色小鎮(zhèn)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、現(xiàn)狀與問題

安徽省源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)是在當?shù)貍鹘y(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為制刷業(yè)。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)制刷產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅實，其制刷業(yè)發(fā)展至今，已成為潛山市特色區(qū)域板塊經(jīng)濟的一個典型代表，給當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展帶來了契機。（一）源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)現(xiàn)有的公共政策。一是土地政策，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)以合理配置、集約使用空間資源、優(yōu)化空間布局為原則，對現(xiàn)有土地資源進行了兩層劃分。第一層，將特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間劃分為“適宜建設(shè)區(qū)”“限制建設(shè)區(qū)”和“禁止建設(shè)區(qū)”三大類，并采取不同的綜合管制措施。第二層，則將“適宜建設(shè)區(qū)”再分為居住用地、工業(yè)用地、公共設(shè)施用地與綠地四類，分別進行資源整合和后續(xù)建設(shè)。二是人才政策，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)始終堅持“請進來”與“走出去”相結(jié)合。一方面，積極與高校合作，設(shè)立研發(fā)中心，推動源潭刷業(yè)企業(yè)工藝流程的改進，助力產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和質(zhì)量的提升。另一方面，在潛山市政府的幫助下與市內(nèi)企業(yè)、市職教中心和省內(nèi)各職業(yè)技術(shù)學(xué)院建立訂單式員工培訓(xùn)，幫助源潭企業(yè)員工“走出去”，提高工作能力和素養(yǎng)。三是金融政策，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)堅持內(nèi)資、外資“兩手抓”戰(zhàn)略。一方面，引導(dǎo)刷業(yè)、香業(yè)、勞保等地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，引導(dǎo)鎮(zhèn)域乃至周邊企業(yè)向園區(qū)集中，吸引民間資本，培育產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，主動融入皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，積極招商引資，吸引東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點引進對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有帶動意義的大項目。四是財政政策，在專項資金方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委與財政部聯(lián)合通知，給予特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目資金支持。安徽省政府安排特色小鎮(zhèn)建設(shè)專項資金，主要以“借轉(zhuǎn)補”方式扶持各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)。在獎補資金方面，中央政府對工作開展較好的特色小鎮(zhèn)給予適當獎勵，安徽省政府采取“以獎代補”方式對年度評估情況較好的特色小鎮(zhèn)予以獎勵。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，其范圍涵蓋生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方面，如完善生產(chǎn)區(qū)排污系統(tǒng)、規(guī)劃建設(shè)文化體育設(shè)施、提升道路等級等。五是環(huán)境政策，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)采取兩步走策略。一方面，為促進資源的合理開發(fā)和利用，劃分了禁止建設(shè)區(qū)、水源保護區(qū)、水體保護控制區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和自然山林保護區(qū)等。另一方面，加大對生態(tài)保護區(qū)建設(shè)的把控，如禁止在水源保護區(qū)附近布置有污染的工業(yè)項目，嚴格控制人口總量以及引導(dǎo)和鼓勵人口外遷至各級城鎮(zhèn)和平原地區(qū)等。（二）存在的問題。一是土地政策，建設(shè)用地較分散，區(qū)域發(fā)展不平衡。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)用地多分散于農(nóng)田保護區(qū)、耕地、園地、林地附近，集中連片建設(shè)用地較少，在一定程度上增加了特色小鎮(zhèn)科學(xué)規(guī)劃的難度。當前，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)生產(chǎn)區(qū)的集聚已取得明顯成效，生態(tài)區(qū)也初具雛形，相比之下，生活區(qū)的規(guī)劃建設(shè)不夠完善。各區(qū)域建設(shè)發(fā)展不均衡，不符合三生融合的發(fā)展理念，也阻礙了特色小鎮(zhèn)的科學(xué)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)是首次在浙江省實行的一種創(chuàng)新經(jīng)濟模式，成熟案例和建設(shè)經(jīng)驗較少，土地儲備不足以及房地產(chǎn)庫存過多是大多數(shù)特色小鎮(zhèn)面臨的共同難題。二是人才政策，專業(yè)人才的激勵和配套政策不完善。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)企業(yè)以中小企業(yè)為主，多為家庭作坊式的原始企業(yè)形態(tài)，從業(yè)人員整體素質(zhì)不高。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)雖積極與省內(nèi)外高校開展合作，但在專業(yè)人才的引進、培養(yǎng)及激勵方面缺乏合理的配套政策，尚未做到吸引甚至留住人才。目前，高素質(zhì)人才往往傾向于在能夠提供良好生活服務(wù)的大城市就業(yè)，而不是留在縣市區(qū)內(nèi)的特色小鎮(zhèn)，這也成為大多數(shù)特色小鎮(zhèn)面臨的一個共同問題。三是金融政策，投融資平臺不成熟，融資模式較傳統(tǒng)。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)投融資服務(wù)平臺不成熟，投融資主要是以企業(yè)為主，政府的引導(dǎo)性不強，缺乏市場化運作。企業(yè)的融資模式較為傳統(tǒng)，多采用現(xiàn)有資本，對債務(wù)融資、股權(quán)融資方式采取保守態(tài)度，融資渠道較為單一且處于被動狀態(tài)。除此之外，大多數(shù)特色小鎮(zhèn)在金融政策方面存在共同問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏融資權(quán)限和項目決策主導(dǎo)權(quán)，難以依靠土地進行融資等。四是環(huán)境政策，生態(tài)區(qū)劃分不合理，動態(tài)監(jiān)管力度不夠。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個功能區(qū)的劃分是獨立的，沒有考慮生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題，比如工業(yè)廢料處理、生產(chǎn)車間噪聲污染以及人才對良好居住環(huán)境的需要等，在劃分功能區(qū)時沒有貫徹落實三生融合發(fā)展理念。在環(huán)境管理方面，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)處于被動地位，沒有做到對環(huán)境進行實時監(jiān)控和保護。此外，污染獎懲機制的完善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等是大多數(shù)特色小鎮(zhèn)在環(huán)境政策方面面臨的問題。

四、優(yōu)化路徑

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)堅持規(guī)劃先行，對產(chǎn)業(yè)選擇、功能定位和政策設(shè)計進行科學(xué)謀劃，充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)作用。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)耗費大量的時間及人力物力，政府應(yīng)扮演引導(dǎo)者角色，統(tǒng)領(lǐng)全局，引導(dǎo)具有一定規(guī)模的企業(yè)、組織等加入特色小鎮(zhèn)建設(shè)，突出市場主體。[2]同時，應(yīng)賦予這些企業(yè)、組織足夠的自由，破除企業(yè)在發(fā)展過程中的各種制度性障礙，充分調(diào)動其積極性。[3]（一）完善空間布局。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)存在三大功能區(qū)劃分不明確，可成塊利用的建設(shè)用地匱乏等問題，使其在建設(shè)過程中受土地因素的制約，建設(shè)緩慢。參考福建、浙江兩省特色小鎮(zhèn)的土地政策，在充分考慮地理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上合理規(guī)定用地指標，福建省通過利用低丘緩坡和改造土地空間來盤活現(xiàn)有土地建設(shè)存量，浙江省則充分考慮地區(qū)差異，以“節(jié)約集約用地”為指導(dǎo)思想，對如期完成年度規(guī)劃任務(wù)的特色小鎮(zhèn)給予一定的土地指標獎勵。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)不能完全照搬照抄閔浙兩地的成功經(jīng)驗，必須結(jié)合自身的地理條件、產(chǎn)業(yè)特點。在土地管理方面，要做到科學(xué)分配土地資源，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，制定適應(yīng)客觀實際的土地規(guī)劃，加強生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大功能區(qū)的互動與聯(lián)系。在土地使用方面，優(yōu)先使用閑置用地，通過舊房拆遷、廢棄地重新利用和低效用地再開發(fā)等方式，最大程度的盤活現(xiàn)有土地建設(shè)存量，促進土地集約節(jié)約使用。鼓勵農(nóng)村以集體建設(shè)用地入股、租賃等形式參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并制定配套的激勵和約束機制。（二）引進高素質(zhì)人才。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)存在缺乏高素質(zhì)專業(yè)人才、人才培養(yǎng)、人才激勵和配套機制不健全等問題。參考浙江省大唐襪藝小鎮(zhèn)的人才政策，一是建立創(chuàng)業(yè)平臺，吸引大批優(yōu)秀青年。二是積極建設(shè)智庫，聯(lián)合多所高校開展云端人才庫建設(shè)，邀請專家擔任大唐襪藝小鎮(zhèn)顧問。大唐襪藝小鎮(zhèn)的這些政策為源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)提供了新的思路。特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及技術(shù)、管理、運營、財務(wù)等多方面的知識，政府應(yīng)搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，營造輕松的就業(yè)氛圍，吸引各領(lǐng)域優(yōu)秀人才。利用高校資源成立制刷設(shè)計院，引入專業(yè)名師授課，培養(yǎng)專業(yè)人才。制定培訓(xùn)計劃，定期組織人才培訓(xùn)活動，包括內(nèi)部培訓(xùn)和外出學(xué)習(xí)等，不斷更新人才的知識系統(tǒng)，提高其專業(yè)素質(zhì)。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理，創(chuàng)建宜居的美麗社區(qū)，改善生活質(zhì)量，完善人才激勵和配套機制。（三）積極開拓融資渠道。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)主要存在缺乏投融資平臺、融資模式單一等問題。參考浙江省大唐襪藝小鎮(zhèn)的金融政策，一是搭建新型投融資服務(wù)平臺，加快企業(yè)融資與項目的有效運行。二是創(chuàng)新金融模式，運用襪業(yè)產(chǎn)業(yè)基金，引進基金針對存在的問題，借鑒大唐襪藝小鎮(zhèn)的經(jīng)驗，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)應(yīng)堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場化運作的投資方案，創(chuàng)新金融模式，成立刷業(yè)產(chǎn)業(yè)基金，引進基金投資公司，鼓勵刷業(yè)企業(yè)做大做強，助力特色小鎮(zhèn)發(fā)展。完善投融資服務(wù)，降低企業(yè)投融資的風險。（四）加強環(huán)境治理力度。源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)生態(tài)區(qū)的劃分不合理，沒有考慮到其與生產(chǎn)、生活區(qū)互動和聯(lián)系。對生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)的環(huán)境治理問題，需要政府、企業(yè)和居民三者的共同努力。源潭鎮(zhèn)政府應(yīng)積極引導(dǎo)和推行環(huán)境污染第三方治理，推進環(huán)境公用設(shè)施投資運營的市場化，加強對治污的監(jiān)管，完善獎懲機制，規(guī)范市場秩序，營造有利的市場和政策環(huán)境，做好第三方治理市場的管理和服務(wù)工作。排污企業(yè)一方面應(yīng)積極加入第三方治污工作，另一方面應(yīng)注重綠色生產(chǎn)，不斷革新技術(shù)，降低排污量。合理利用工業(yè)廢料，提高資源利用率。增強社會責任心。居民應(yīng)踐行綠色消費觀念，低碳生活，關(guān)注社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，加強對排污企業(yè)的監(jiān)督。在環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測方面，源潭刷業(yè)小鎮(zhèn)可以借鑒莫干山小鎮(zhèn)的經(jīng)驗，安裝一套較為成熟的GIS（城市規(guī)劃系統(tǒng)），通過其與生態(tài)要素的綜合評定構(gòu)建生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)，完善環(huán)境壓力性檢測指標評估機制，政府相關(guān)人員全程跟進，對環(huán)境情況進行實時監(jiān)測。[4]

作者:丁雨潔 陳婉約 鄭飛鴻 單位:安徽大學(xué)