科技政策學(xué)理論溯源與內(nèi)容框架研究

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摘要：當(dāng)前科技政策學(xué)尚未形成廣為認(rèn)可的理論體系和研究框架。通過(guò)梳理既往國(guó)內(nèi)外科技政策研究與政策實(shí)踐的主體內(nèi)容，總結(jié)分析科技政策相關(guān)概念與內(nèi)涵的演變，從科學(xué)學(xué)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)3個(gè)學(xué)科視角對(duì)科技政策學(xué)的主體理論進(jìn)行分類(lèi)梳理，在我國(guó)科技治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體需求與框架下探索提出科技政策研究的三層級(jí)框架，包括宏觀層的科技戰(zhàn)略研究、中觀層的創(chuàng)新系統(tǒng)和政策工具研究以及微觀層的政策過(guò)程研究，以期為科技政策研究的學(xué)科化發(fā)展提供支撐。

關(guān)鍵詞：科技政策學(xué)；內(nèi)容框架；科學(xué)學(xué)；創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)；公共政策學(xué)

1研究背景

21世紀(jì)以來(lái)，全球科技創(chuàng)新空前活躍，世界主要國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體均密集部署國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略，通過(guò)從方向引導(dǎo)、資源配置和環(huán)境建設(shè)等方面完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)、支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升［1-6］，我國(guó)也于2016年全面啟動(dòng)實(shí)施國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，由此，國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的研究與制定、創(chuàng)新系統(tǒng)的改革與建設(shè)、政策工具的制定與實(shí)施等成為當(dāng)今全球共同關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，需要開(kāi)展深入、系統(tǒng)的理論研究，因而對(duì)科技政策研究的科學(xué)性和規(guī)范性提出更高的要求。科技政策研究是一門(mén)起步較晚的綜合研究領(lǐng)域。21世紀(jì)以來(lái)，科技政策研究逐漸開(kāi)始具備學(xué)科的學(xué)術(shù)內(nèi)核和形態(tài)，主要表現(xiàn)在理論體系與研究方法的逐漸形成，但當(dāng)前的研究仍多數(shù)以問(wèn)題為導(dǎo)向，研究?jī)?nèi)容多樣且分散，相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延仍不清晰，理論基礎(chǔ)和內(nèi)容體系均較薄弱［7］2-7,［8-9］。作為一門(mén)交叉學(xué)科的研究領(lǐng)域，科技政策研究持續(xù)圍繞新的問(wèn)題和需求，不斷融合納入了相關(guān)學(xué)科的理論和新的研究?jī)?nèi)容［10-12］，因而其理論體系和研究?jī)?nèi)容框架在不斷變化。此外，不同國(guó)家由于政治制度和管理體系差異較大，其科技政策本身和對(duì)于科技政策研究的需求有較大差異［13］，因而不同國(guó)家的科技政策研究?jī)?nèi)容點(diǎn)和理論體系可能均存在較大差異。總體而言，科技政策研究的內(nèi)容與相關(guān)理論存在持續(xù)變化和多樣化的問(wèn)題。我國(guó)學(xué)者樊春良［14］、羅偉［15］10-15、劉立［7］7-10、蘇竣［16］9-13、王卉玨［17］等從不同的視角初步總結(jié)了科技政策研究的相關(guān)理論，為該理論體系的形成提供了基礎(chǔ)；梁永霞等［18］、杜建等［19］等學(xué)者通過(guò)計(jì)量學(xué)的方法研究提出創(chuàng)新、科技、經(jīng)濟(jì)、公共政策等正逐漸成為科技政策研究的主體名詞；薛瀾［20］提出科技與經(jīng)濟(jì)關(guān)系、國(guó)家創(chuàng)新體系、創(chuàng)新模式等將是未來(lái)科技政策研究的重點(diǎn)內(nèi)容。科技政策研究?jī)?nèi)容與理論體系呈持續(xù)多領(lǐng)域融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，在我國(guó)也更具自身特點(diǎn)，因此有必要進(jìn)一步對(duì)科技政策研究的相關(guān)理論進(jìn)行梳理，并探索構(gòu)建科技政策研究的內(nèi)容框架。

2科技政策研究相關(guān)概念及內(nèi)涵分析

科技政策的出現(xiàn)早于對(duì)于科技政策的研究，最早可以追溯至20世紀(jì)初，但直到二戰(zhàn)前后才得以廣泛重視、應(yīng)用和發(fā)展，隨著國(guó)家層面的各種科技政策類(lèi)文件不斷出現(xiàn)，科技政策逐漸成為國(guó)家公共政策的重要組成部分［21-22］，此后對(duì)于科技政策的相關(guān)概念界定和研究相繼展開(kāi)。（1）對(duì)科技政策的概念應(yīng)當(dāng)更多地從政策學(xué)角度去理解。隨著科技政策的出現(xiàn)，基于總結(jié)、描述既往科技政策思路所提出的關(guān)于科技政策的概念陸續(xù)出現(xiàn)，但總體上，此類(lèi)概念是基于功能和過(guò)程視角，如聯(lián)合國(guó)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用會(huì)議（UNCAST）上提出的科技政策概念［23］、Salomon［24］等研究中提出的科技政策概念。我國(guó)學(xué)者基于功能和過(guò)程視角探討并總結(jié)提出的科技政策概念為：科技政策是國(guó)家政黨、行政部門(mén)和其他特定社會(huì)團(tuán)體（具有政策制定職能的主體）為實(shí)現(xiàn)一定的科技、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所采取的有關(guān)促進(jìn)科技發(fā)展的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，包括相關(guān)的法律、戰(zhàn)略、規(guī)劃、制度、辦法、條例、意見(jiàn)等的總和（政策的形式與載體），其內(nèi)容包括科學(xué)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策的概念［7］2,［15］2-4,［25］。但僅從過(guò)程和功能角度去描述科技政策的概念是不夠的，科技政策的概念應(yīng)該進(jìn)一步從政策學(xué)的角度去定義。政策學(xué)派的Wilson［26］、Lasswell［27］1-10等提出政策的概念和屬性是含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的計(jì)劃，是政治家（立法者）制定，用于對(duì)社會(huì)價(jià)值作出的權(quán)威分配的法律法規(guī)［16］8-10，因此科技政策也具有社會(huì)治理和政策主體對(duì)于價(jià)值分配的屬性。從政策學(xué)角度理解科技政策的概念和內(nèi)涵是科技政策研究的重要前提。（2）科技政策研究的內(nèi)涵在不斷豐富。隨著科技政策的出現(xiàn)，圍繞科技政策的相關(guān)研究也隨之出現(xiàn)。21世紀(jì)以來(lái)，科技政策研究走向科學(xué)化、學(xué)科化發(fā)展，科技政策研究逐漸成為一門(mén)學(xué)科［28］,［29］2-10,…［30］1-5。歷史上關(guān)于科技政策研究的內(nèi)涵有不同的觀點(diǎn)，如Morlacchi等［8］認(rèn)為科技政策研究是對(duì)于科技政策制定和發(fā)展而開(kāi)展的研究；羅偉［15］6認(rèn)為科技政策研究是以科技政策本身為對(duì)象，研究其共同性問(wèn)題的研究；Brooks［31］提出科技政策研究的內(nèi)涵包括關(guān)于科學(xué)的政策和政策中的科學(xué)的理念；劉立［7］2認(rèn)為科技政策研究是應(yīng)用社會(huì)科學(xué)、人文學(xué)科對(duì)促進(jìn)科技和創(chuàng)新發(fā)展的政策以及科技創(chuàng)新為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)服務(wù)相關(guān)問(wèn)題的研究，即其內(nèi)涵包括科學(xué)中的政策、政策中的科學(xué)以及通過(guò)科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)等方面的研究。科技政策研究處于不斷探索之中，其內(nèi)涵也在進(jìn)一步拓展和細(xì)化，內(nèi)涵不斷豐富和進(jìn)一步明確是科技政策研究學(xué)科化發(fā)展的重要路徑。總而言之，從政策學(xué)角度去理解和定義科技政策研究的內(nèi)涵，應(yīng)該是面向科技政策制定主體所實(shí)施科技治理的需求，以支撐創(chuàng)新系統(tǒng)和政策全過(guò)程為主要目標(biāo)而開(kāi)展的一系列相關(guān)研究。

3科技政策研究相關(guān)理論梳理

既往大量的政策實(shí)踐者與理論研究者從不同的視角和學(xué)科背景圍繞科技政策的主要需求和問(wèn)題開(kāi)展了豐富的研究，積累了大量的成果，為我們進(jìn)行分學(xué)科理論梳理提供了基礎(chǔ)。劉立［7］2-3提出，根據(jù)研究者的學(xué)科背景和研究?jī)?nèi)容所涉及的不同理論，科技政策研究至少包括3個(gè)學(xué)術(shù)共同體，分別為：（1）科學(xué)與創(chuàng)新（science,…technology…and…innovation,…STI）研究共同體；（2）科學(xué)技術(shù)學(xué)（science…and…technology…studies,…STS）研究共同體；（3）技術(shù)與創(chuàng)新管理研究（technology…and…innovation…management,…TIM）共同體。這為科技政策研究的相關(guān)理論分類(lèi)梳理作出很好的嘗試。此外，當(dāng)前科技政策研究逐漸更多地融入了創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)相關(guān)理論，進(jìn)行分學(xué)科理論梳理可為科技政策研究理論體系的建立提供更清晰的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。本文提出并闡述科技政策研究的科學(xué)學(xué)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)三方面理論溯源及內(nèi)容特點(diǎn)。3.1科技政策研究的科學(xué)學(xué)理論溯源。科學(xué)學(xué)是科技政策研究最初始、最重要的研究視角和理論基礎(chǔ)，并在當(dāng)前的科技政策研究中占據(jù)主流地位。2005年美國(guó)總統(tǒng)科學(xué)顧問(wèn)、白宮科技政策辦公室主任Marburger［32］提出的發(fā)展科技政策學(xué)（science…of…science…policy）也主要基于科學(xué)學(xué)視角。中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)［33］1編著的《科技政策學(xué)學(xué)科發(fā)展報(bào)告2016—2017》提出，如果科學(xué)學(xué)是關(guān)于科學(xué)的基礎(chǔ)理論性學(xué)科，那么科技政策學(xué)就應(yīng)該是建立于該理論基礎(chǔ)之上的重要應(yīng)用性學(xué)科，即認(rèn)為科學(xué)學(xué)是科技政策研究最為重要的學(xué)科基礎(chǔ)。（1）科學(xué)學(xué)的發(fā)展與重點(diǎn)研究領(lǐng)域。科學(xué)學(xué)是以科學(xué)為研究對(duì)象，采用科學(xué)的方法研究科學(xué)的性質(zhì)特點(diǎn)、關(guān)系結(jié)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)規(guī)律和社會(huì)功能的學(xué)科［33］29。科學(xué)學(xué)研究的理論溯源始于20世紀(jì)初，最具代表性的理論奠基人及其作品主要有：Bernal［34］1-10的TheSocialFunctionofScience；Bush［22］的“Science：The…Endless…Frontier”；Kuhn［30］1-10的TheStructureofScientificRevolution以及Price…［30］1-5的LittleScience,…BigScience等。其中，TheSocialFunctionofScience被公認(rèn)為科學(xué)學(xué)的奠基作，是第一部圍繞“科學(xué)如何才能對(duì)改造世界作出貢獻(xiàn)”這一問(wèn)題開(kāi)展的較為嚴(yán)謹(jǐn)且有相當(dāng)論據(jù)的研究著作；Bernal［34］2-5開(kāi)創(chuàng)性地提出應(yīng)通過(guò)規(guī)劃科學(xué)和有計(jì)劃地利用科學(xué)來(lái)達(dá)到改變社會(huì)、改善人類(lèi)命運(yùn)的目的，他在書(shū)中詳細(xì)論述了科學(xué)學(xué)的定義、科學(xué)學(xué)的必要性、科學(xué)學(xué)產(chǎn)生的初步條件、科學(xué)學(xué)的特性、發(fā)展科學(xué)學(xué)的措施以及開(kāi)展科學(xué)學(xué)研究等方面內(nèi)容，并在重點(diǎn)探討科學(xué)功能的基礎(chǔ)上提出科技政策研究的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)包括科研管理、科研經(jīng)費(fèi)籌措和配置、科技戰(zhàn)略與規(guī)劃等；Price［30］1-5則進(jìn)一步深化了Bernal的思想，提出采用計(jì)量學(xué)的方法來(lái)研究“科學(xué)”這一社會(huì)現(xiàn)象，提出科學(xué)計(jì)量學(xué)的概念，由此計(jì)量方法被引入科學(xué)學(xué)［35］。此后，圍繞科學(xué)活動(dòng)、科學(xué)與社會(huì)等領(lǐng)域的科學(xué)學(xué)研究不斷發(fā)展，其重點(diǎn)研究領(lǐng)域包括科學(xué)社會(huì)學(xué)、科學(xué)計(jì)量學(xué)、科技評(píng)價(jià)、科學(xué)預(yù)測(cè)與技術(shù)預(yù)見(jiàn)等，如劉澤淵［36］總結(jié)提出我國(guó)學(xué)者趙紅州在科學(xué)學(xué)的引入和“科學(xué)創(chuàng)造最佳年齡定律”“科學(xué)勞動(dòng)智力常數(shù)”“科學(xué)發(fā)現(xiàn)的采掘模型”等原創(chuàng)理論提出方面有突出貢獻(xiàn)；方新［37］在科技測(cè)度和評(píng)價(jià)等方面作出突出貢獻(xiàn)，極大程度地推進(jìn)了我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的研究和發(fā)展。（2）科學(xué)學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究特點(diǎn)。基于科學(xué)學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究主要通過(guò)研究科學(xué)自身的發(fā)展規(guī)律以及科學(xué)與社會(huì)關(guān)系的規(guī)律，探索促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的一般原理、原則和方法，并在此基礎(chǔ)上探討科技規(guī)劃、科技戰(zhàn)略以及科技管理等方面的問(wèn)題，以最終提高科技研發(fā)的效率。處于這一學(xué)術(shù)共同體的學(xué)者多具有科技哲學(xué)、科學(xué)史、科學(xué)計(jì)量學(xué)等專(zhuān)業(yè)背景。由于科學(xué)學(xué)本身將科學(xué)以及科學(xué)與社會(huì)關(guān)系的規(guī)律作為研究對(duì)象，該視角的科技政策研究將科學(xué)、科學(xué)與社會(huì)關(guān)系作為研究?jī)?nèi)容重心，注重創(chuàng)新價(jià)值鏈的前端［38］，但對(duì)于創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究相對(duì)較為薄弱。當(dāng)前在我國(guó)以科技為核心的全面創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀背景下，科技政策研究的重心應(yīng)當(dāng)逐漸、持續(xù)地向創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)方面拓展。3.2科技政策研究的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論溯源。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的科技政策研究，是創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在支撐科技政策具體需要中所衍生的研究領(lǐng)域［39］。羅偉［15］5指出在20世紀(jì)80年代，國(guó)際科學(xué)政策研究理事會(huì)會(huì)議上提出科技政策的研究重點(diǎn)要由R&D政策向技術(shù)創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移（即科學(xué)學(xué)視角向創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的轉(zhuǎn)移）。（1）創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展與重點(diǎn)研究領(lǐng)域。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究的奠基人Schumpeter［40］最早于1911年提出創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的基本概念和思想，此后經(jīng)濟(jì)學(xué)者圍繞創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)進(jìn)行一系列的拓展和演化，逐步拓展和豐富創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，如Solow［41］提出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的技術(shù)理論，Mansfield［42］提出了技術(shù)推廣模式理論，F(xiàn)reeman［43］提出了技術(shù)創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論，Rothwell等［44］提出了技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程論，Romer［45］提出了圍繞知識(shí)和創(chuàng)新作為生產(chǎn)要素的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型等，這些相關(guān)理論最為典型。當(dāng)前創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論有兩個(gè)重要的理論分支：一是以技術(shù)進(jìn)步和推廣為研究對(duì)象的技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)；二是以制度變革和制度形成為研究對(duì)象的制度創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)。其中，技術(shù)創(chuàng)新理論的研究以實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的應(yīng)用和獲取商業(yè)利益為目標(biāo)，其內(nèi)容是重新組合生產(chǎn)條件和生產(chǎn)要素，引入生產(chǎn)體系建立起效能更強(qiáng)、效率更高、費(fèi)用更低的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)，產(chǎn)生更高的生產(chǎn)率和市場(chǎng)價(jià)值（推出新的產(chǎn)品、新的工藝和方法并開(kāi)辟新的市場(chǎng)），包括科技、組織、商業(yè)和金融等一系列活動(dòng)的綜合過(guò)程［46］；而制度創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重點(diǎn)是從企業(yè)、市場(chǎng)和政府3個(gè)方面架構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)制度，使創(chuàng)新能夠獲得追加利益的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制的制度性變革，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)［47-49］，其中以Davis等［50］提出的制度創(chuàng)新理論為代表。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容包括技術(shù)作為變量的生產(chǎn)函數(shù)、技術(shù)創(chuàng)新與推廣的過(guò)程、技術(shù)創(chuàng)新與市場(chǎng)關(guān)系、企業(yè)家精神、國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新組織制度等方面［51］，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新（技術(shù)和制度）要素作為核心競(jìng)爭(zhēng)力的獲取和保持。自20世紀(jì)80年以來(lái)，我國(guó)學(xué)者圍繞該領(lǐng)域開(kāi)展相關(guān)研究，推動(dòng)了我國(guó)相關(guān)理論和學(xué)科的發(fā)展，其中傅家驥［52］在技術(shù)創(chuàng)新與企業(yè)發(fā)展理論、許慶瑞［53］在技術(shù)創(chuàng)新管理理論、柳卸林［54］在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新管理、周寄中等［55］在知識(shí)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域方面的研究都作出了突出的貢獻(xiàn)。（2）創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究特點(diǎn)。由于創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的對(duì)象是圍繞作為生產(chǎn)要素的技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)展有關(guān)規(guī)律及相關(guān)各方主體間關(guān)系的研究，因此其研究視角起始于能作為生產(chǎn)要素的技術(shù)創(chuàng)新，終止于產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及競(jìng)爭(zhēng)力的獲取和保持，并圍繞其中的技術(shù)流動(dòng)和相關(guān)主體（政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)）開(kāi)展研究。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角是圍繞創(chuàng)新價(jià)值鏈后端，即從技術(shù)到實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的過(guò)程［56］，是緊密銜接科學(xué)學(xué)研究視角的科技政策研究的第二理論視角。創(chuàng)新價(jià)值鏈的后端是科技政策研究的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)逐漸成為當(dāng)前和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期科技政策研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。所不同的是，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)重點(diǎn)是將技術(shù)作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的研究，而該視角的科技政策研究是圍繞經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)中的技術(shù)創(chuàng)新而開(kāi)展的創(chuàng)新特點(diǎn)和相關(guān)政策學(xué)研究，因此創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新價(jià)值鏈及其科技政策工具是重要內(nèi)容。3.3科技政策研究的公共政策學(xué)理論溯源。基于科學(xué)學(xué)與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角的科技政策研究側(cè)重于自上而下地推動(dòng)從科學(xué)探索、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品商業(yè)化到產(chǎn)業(yè)推廣的創(chuàng)新價(jià)值鏈的進(jìn)程，通過(guò)設(shè)計(jì)合理的政策工具實(shí)現(xiàn)科技資源的高效分配，促進(jìn)各創(chuàng)新主體之間高效協(xié)同，并最終實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮。然而，科技政策的制定與實(shí)施還需要體現(xiàn)公共政策的內(nèi)涵，尤其是在多主體參與科技治理的總體框架下，科技政策研究更應(yīng)關(guān)注融入基于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的公共政策學(xué)的理論視角。（1）公共政策學(xué)的主要特點(diǎn)。自19世紀(jì)末以來(lái)，Wilson［26］、Lasswell［27］1-10和Anderson［57］等學(xué)者奠定了公共政策、政策科學(xué)和政策活動(dòng)等領(lǐng)域的理論基礎(chǔ)［16］9。傳統(tǒng)西方公共政策理論提出公共政策應(yīng)具備以人為本的天然屬性，即公共政策的實(shí)施應(yīng)以提高人們生活水平、科學(xué)文化素養(yǎng)和健康素質(zhì)等為重要目標(biāo)［58］。公共政策學(xué)研究重點(diǎn)在于政策體系、政策過(guò)程、政策分析等內(nèi)容。（2）基于公共政策學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究特點(diǎn)。基于公共政策學(xué)基礎(chǔ)的科技政策研究（亦稱(chēng)“公共科技政策研究”），是將科技政策作為眾多公共政策中的一類(lèi)，采用公共政策的共性理論來(lái)研究科技政策的問(wèn)題，因此基于該理論基礎(chǔ)的科技政策研究與公共政策的理論溯源和研究?jī)?nèi)容高度一致。公共科技政策視角更強(qiáng)調(diào)在公眾參與的科技治理體系下的科技政策的公共利益屬性。蘇竣［16］7-9提出，公共科技政策研究的主要內(nèi)容包括3個(gè)方面：一是基于政治學(xué)角度，引用政治科學(xué)和政治哲學(xué)對(duì)科技決策進(jìn)行研究，旨在評(píng)估科技政策是否反映國(guó)家意志、政府職能；二是基于政策產(chǎn)出的政策評(píng)價(jià)，通過(guò)分析科技活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)特征評(píng)估科技政策實(shí)時(shí)績(jī)效，評(píng)判其科學(xué)性和合理性；三是二者相結(jié)合，以政策過(guò)程和政策工具為分析框架，分析科技政策的理論基礎(chǔ)、政策工具和過(guò)程，其中利益相關(guān)者分析以及相關(guān)政策主體的博弈論是主要研究?jī)?nèi)容。因此，公共科技政策研究從遵循公共利益原則出發(fā)，通過(guò)政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的視角研究政策過(guò)程，重點(diǎn)關(guān)注政府的公共管理活動(dòng)，即以政府的發(fā)展理念、政策工具、政策過(guò)程及實(shí)施績(jī)效為重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容，其理論和方法基礎(chǔ)主要包括政治學(xué)、政策學(xué)、哲學(xué)、博弈論、管理學(xué)、倫理學(xué)等。綜上，基于公共政策學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究主要開(kāi)展包括科技政策決策制定、政策執(zhí)行和后續(xù)評(píng)估等環(huán)節(jié)的政策過(guò)程和優(yōu)化方面的研究，以政策過(guò)程和政策工具為主要關(guān)注點(diǎn)［16］85-93,283-295。當(dāng)前，我國(guó)科技政策研究正在從以科學(xué)學(xué)為基礎(chǔ)的理論視角向以創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的視角轉(zhuǎn)變，未來(lái)將進(jìn)一步向公共政策學(xué)為基礎(chǔ)的視角推進(jìn)，同時(shí)，三方面理論基礎(chǔ)的科技政策研究也呈相互交流與融合的發(fā)展趨勢(shì)。

4科技政策研究的內(nèi)容框架構(gòu)建

4.1國(guó)家科技治理體系的發(fā)展及對(duì)科技政策研究需求的變化。從“管理理念”向“治理理念”轉(zhuǎn)變是黨的十八大以來(lái)黨對(duì)執(zhí)政理念的進(jìn)一步升華［59-60］。推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八大以來(lái)我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，其中科技治理體系是國(guó)家公共治理的重要一環(huán)。治理理念體現(xiàn)了公共治理中政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元權(quán)力主體的參與互動(dòng)溝通，而公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作出的權(quán)威性分配，對(duì)政策的社會(huì)主體利益進(jìn)行重新調(diào)整［16］302，由此，建設(shè)現(xiàn)代化的科技治理體系的核心是制定并實(shí)施恰當(dāng)、有效的科技政策，形成一整套可有效保障創(chuàng)新高效發(fā)展的科技政策體系。國(guó)家科技治理體系的發(fā)展對(duì)于科技政策研究提出全新的要求。（1）科學(xué)學(xué)與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角的融合推動(dòng)創(chuàng)新系統(tǒng)價(jià)值鏈的全鏈條發(fā)展。基于科學(xué)學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究是支撐我國(guó)當(dāng)前科技行政主體和科學(xué)主體實(shí)施科技管理的最為重要的學(xué)派，通過(guò)研究科學(xué)規(guī)律及其與社會(huì)的關(guān)系，探討促進(jìn)科學(xué)效率和科學(xué)社會(huì)作用的相關(guān)規(guī)劃和戰(zhàn)略，支撐制定符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律和科學(xué)社會(huì)關(guān)系的相關(guān)政策。當(dāng)前我國(guó)全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和重點(diǎn)推進(jìn)的國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)等戰(zhàn)略規(guī)劃，均包含了創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論內(nèi)涵，而既有創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要理論不能較好地解決當(dāng)前科技與產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展變革背景下國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的主要問(wèn)題，在處理研發(fā)與技術(shù)轉(zhuǎn)化、技術(shù)創(chuàng)新與市場(chǎng)協(xié)調(diào)、構(gòu)建適應(yīng)的創(chuàng)新組織制度等方面需要科學(xué)學(xué)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)的科技政策研究的融合發(fā)展，以支撐創(chuàng)新價(jià)值鏈的全鏈條發(fā)展。（2）公共政策學(xué)理論視角的科技政策研究將成為科技治理體系現(xiàn)代化的重要研究支撐。當(dāng)科技政策的定位側(cè)重于自上而下推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展時(shí)，對(duì)于政策科學(xué)性的評(píng)估、政策實(shí)施的效率和效果等方面關(guān)注偏低；此外，當(dāng)前科技發(fā)展所需解決的主要問(wèn)題和戰(zhàn)略路徑相對(duì)比較清晰，科技政策的制定與實(shí)施尚未進(jìn)入基于公共政策學(xué)理論的政策形成和優(yōu)化模式。但隨著越來(lái)越多相關(guān)政策的制定和實(shí)施，其政策的科學(xué)性、實(shí)施效率和效果等問(wèn)題將會(huì)逐漸凸顯，從而推動(dòng)科技政策研究重心轉(zhuǎn)向支撐政策制定、決策的科學(xué)性以及政策效果和效率提升等方面，而這些問(wèn)題都需要基于公共政策學(xué)理論的科技政策研究的發(fā)展。（3）我國(guó)較為集中的科技管理體系需要融合三大理論視角的科技政策研究。相比較美國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)較為分散的科技管理體系，我國(guó)科技管理體系在政策制定和資源配置方面則更為集中［13］，由此，宏觀統(tǒng)籌體系內(nèi)各主體，通過(guò)戰(zhàn)略引導(dǎo)、資源配置、政策環(huán)境建設(shè)，自上而下地進(jìn)行科技治理體系建設(shè)是我國(guó)科技體制改革的重要方向。更為集中的科技管理體系結(jié)構(gòu)對(duì)于作為對(duì)其支撐的政策研究的綜合性和全面性方面要求更高，因此，我國(guó)的科技政策研究更應(yīng)融合三大理論視角并進(jìn)行內(nèi)容重構(gòu)，以面向科技治理體系建設(shè)需求、服務(wù)科技政策全過(guò)程為思路，形成全方位的科技政策研究?jī)?nèi)容框架。4.2科技政策研究的內(nèi)容框架。在梳理科技政策研究的相關(guān)理論溯源和重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容的基礎(chǔ)上，以支撐科技政策各主體的需求、推進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)價(jià)值鏈發(fā)展為總體思路，本研究探索提出三層級(jí)的科技政策研究?jī)?nèi)容框架，包括宏觀的科技戰(zhàn)略研究、中觀的創(chuàng)新系統(tǒng)及政策工具研究和微觀的政策過(guò)程研究，如圖1所示。（1）宏觀層面：科技戰(zhàn)略研究。科技政策的研究應(yīng)該重點(diǎn)聚焦宏觀的科技戰(zhàn)略研究，這也是之前科技政策研究一直較為薄弱的領(lǐng)域。當(dāng)前源于軍事戰(zhàn)略和企業(yè)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想理論在科技管理領(lǐng)域的引入和拓展尚處于初級(jí)階段。涂向陽(yáng)[61]、周三多[62]、徐國(guó)清[63]等學(xué)者提出戰(zhàn)略是，在競(jìng)爭(zhēng)中依據(jù)自身和環(huán)境的總體狀況及其演變可能進(jìn)行全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性謀劃以獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的科學(xué)和藝術(shù)，主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃派、環(huán)境適應(yīng)派、產(chǎn)業(yè)組織論和資源基礎(chǔ)論等4個(gè)方面學(xué)說(shuō)。而科技戰(zhàn)略是戰(zhàn)略論在科技領(lǐng)域中的應(yīng)用和推廣，是科技領(lǐng)域全局性的重大謀劃；科技戰(zhàn)略研究是戰(zhàn)略思想論在科技政策領(lǐng)域的具體演繹，其重點(diǎn)內(nèi)容是科技戰(zhàn)略定（1）宏觀層面：科技戰(zhàn)略研究。科技政策的研究應(yīng)該重點(diǎn)聚焦宏觀的科技戰(zhàn)略研究，這也是之前科技政策研究一直較為薄弱的領(lǐng)域。當(dāng)前源于軍事戰(zhàn)略和企業(yè)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想理論在科技管理領(lǐng)域的引入和拓展尚處于初級(jí)階段。涂向陽(yáng)［61］、周三多［62］、徐國(guó)清［63］等學(xué)者提出的戰(zhàn)略是，在競(jìng)爭(zhēng)中依據(jù)自身和環(huán)境的總體狀況及其演變可能進(jìn)行全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性謀劃以獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的科學(xué)和藝術(shù)，主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃派、環(huán)境適應(yīng)派、產(chǎn)業(yè)組織論和資源基礎(chǔ)論等4個(gè)方面學(xué)說(shuō)。而科技戰(zhàn)略是戰(zhàn)略論在科技領(lǐng)域中的應(yīng)用和推廣，是科技領(lǐng)域全局性的重大謀劃；科技戰(zhàn)略研究是戰(zhàn)略思想論在科技政策領(lǐng)域的具體演繹，其重點(diǎn)內(nèi)容是科技戰(zhàn)略定位、競(jìng)爭(zhēng)力、路徑、決策方面的理論和方法研究。科技戰(zhàn)略研究將成為支撐我國(guó)自上而下的科技管理體系的重要戰(zhàn)略性依據(jù)。（2）中觀層面：創(chuàng)新系統(tǒng)及政策工具研究。當(dāng)前大多數(shù)基于科學(xué)學(xué)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)的相關(guān)研究都屬于中觀層面的政策研究。中觀層面的研究應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)聚焦創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建以及創(chuàng)新價(jià)值鏈理論和規(guī)律［64-66］，未來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步融合科學(xué)學(xué)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，綜合面向科技管理體系各主體需求（政策制定方、學(xué)界、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公眾等），研究創(chuàng)新系統(tǒng)各主體和價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)特征及其對(duì)應(yīng)的政策工具，以達(dá)到協(xié)調(diào)各主體、有效配置資源和促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)。（3）微觀層面：政策過(guò)程研究。科技政策研究未來(lái)將重視加強(qiáng)基于公共政策學(xué)視角的微觀層面的研究，開(kāi)展科技政策創(chuàng)建、政策過(guò)程和政策評(píng)價(jià)等方面研究，以達(dá)到支撐政策科學(xué)制定、高效實(shí)施、有效總結(jié)和持續(xù)優(yōu)化的目標(biāo)。

5結(jié)論

本文從政策學(xué)角度重新歸納了“科技政策”“科技政策研究”的概念與內(nèi)涵，從理論溯源的角度梳理了基于科學(xué)學(xué)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)的科技政策研究的理論基礎(chǔ)和研究特點(diǎn)，提出了以“支撐科技政策各主體的需求、推進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)價(jià)值鏈發(fā)展”作為構(gòu)建科技政策研究?jī)?nèi)容框架的主體思路，并探索構(gòu)建了科技政策研究的內(nèi)容框架，包括宏觀（科技戰(zhàn)略研究）、中觀（創(chuàng)新系統(tǒng)及政策工具研究）和微觀（政策過(guò)程研究）三層級(jí)機(jī)構(gòu)，以期為科技政策學(xué)的建設(shè)和發(fā)展提供一定的研究基礎(chǔ)，也為開(kāi)展更適合我國(guó)科技管理體系特點(diǎn)的相關(guān)政策研究提供參考。

作者:賈曉峰 高芳 單位:中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所