公共政策產生機理研究

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[摘要]公共政策產生是政策生命周期的起點，其在政策全程中至關重要，按照多源流模型的分析框架，以肺炎事件下的野生動物保護修改為案例，對公共政策產生的機理性問題做了研究，指出多源流模型在公共政策產生中的重要作用。同時也結合模型存在的一些問題和中國的實際情況，對模型的修正提出了一些建議，指出公民參與和源流融合在模型中的重要作用。

[關鍵詞]多源流模型；公共政策；產生機理

公共政策的醞釀、制定、執行、反饋、評估、調整等環節，是一項政策發展的基本生命周期。一項新的公共政策產生，勢必會對相關政策主體起到一定的影響作用。公共政策產生的基本流程是否科學合理將直接關乎政策能否發揮良好的指引作用。新時代背景下，推動國家治理體系和治理能力現代化，公共政策產生的精準性就成為了必然要求，公共政策制定的科學性和合理性也就成為必然選擇。因此，對公共政策產生的機理進行系統性的分析和梳理就顯得十分重要。分析政策產生的機理，有助于各級政府充分了解政策產生的基本流程并認識其重要性，有助于各級政府利用科學合理的手段做好政策產生的前期調研等工作。公共政策相比較其他政策而言，具有一定的特殊性，政策產生的受眾較多，政策執行的范圍較大。尤其是中央一級政府的公共政策對于指導地方各項工作都具有重要的統領作用。本文基于多源流模型，對公共政策的產生機理做出了基本性分析和研究，以期能夠為各級政府作出公共政策之前提供行之有效的參考。

1多源流模型基本框架要素

多源流模型是由美國著名的公共政策學家約翰•W•金登于1984年提出。多源流模型主要涉及三條源流，即問題源流、政策源流和政治源流。問題流主要關注問題的界定，包括問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。政策流與解決問題的技術可行性、問題解決方案的公共接受程度有關。政治流涉及政治對于問題解決方案的影響。在該模型中，新政策的產生是由于問題流、政策流和政治流的匯集而形成的。這三個源流的匯集主要是由于政策之窗的打開所造成的。政策之窗主要包括突發事件、自然災害和政治變動。約翰•W•金登的多源流模型的基本邏輯體系如圖1所示。

2多源流模型框架下公共政策產生機理——以全面禁止食用野生動物政策為例

2.1政策出臺基本梳理我國首部《野生動物保護法》于1988年審議通過，后于2018年進行重新修訂。該法律是野生動物保護領域的專門法律，其保護的野生動物主要是指珍貴、瀕危和有重要生態、科學、社會價值的野生動物。由于該法律在野生動物的保護上沒有形成全面覆蓋，導致一些類似于蝙蝠、蛇、鼠等野生動物成了“野味”的主要來源，并由此催生了獵捕、交易、販賣及加工等上下游產業。可能是一些病毒的攜帶者和傳染源，部分地方存在的“野味產業”對公共衛生安全構成重大隱患，增加了疫情防控風險。特別是2020年年初出現的肺炎疫情，影響范圍之大、傳播速度之快、感染人數之多，前所未有。這次疫情的主要病毒來源基本被證實可能是由于蝙蝠引起。2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，這意味著肺炎疫情發生以來，關于“野味產業”的反思已上升成為國家法律制度，我國由此也建立了全面禁食野生動物的制度。《決定》進一步明確了“維護生物安全和生態安全，有效防范重大公共衛生風險”的法治目標。2.2基于多源流模型的政策產生機理分析按照約翰•W•金登的多源流分析模型來看，全面禁止食用野生動物政策的出臺正是由于2020年肺炎疫情的直接推動。即大致可以尋找到模型中的政策之窗就是屬于突發公共事件的肺炎疫情。這一政策之窗直接使得相互分離的問題源流、政策源流、政治源流相互交匯聚集，直接推動了全面禁止食用野生動物政策的出臺。在問題源流方面，其實自2003年非典以來，就有學者關注到野生動物可能會對公共衛生和生物安全造成一定的影響，提出了全面禁止食用野生動物的建議，但是由于政府對于這一問題的認識還不足，而且國家應對突發公共衛生事件的整體機制設計不是特別完善，對于野生動物的保護性工作被暫時擱淺。在政策源流方面，1988年11月8日通過的《中華人民共和國野生動物保護法》，之后經歷修改，調整。該法律作為指導做好野生動物保護領域的專門性法律政策指導，在社會不斷的發展過程中，政策指導的一些方面存在不足，急需重新修訂。在政治源流方面，本文著重考察了公眾情緒的變化。在這一方面，公眾對于野生動物的保護重視程度遠遠不夠，不少野生動物成為交易產品和“野味”菜品，對于野生動物的關注程度遠遠不足。肺炎作為政策之窗，直接加速問題源流、政策源流、政治源流的急速匯集，對野生動物的保護呼聲不斷高漲，高層意識到野生動物保護的嚴重性和急迫性，直接導致全面禁止食用野生動物政策的出臺。

3總結

多源流模型為分析公共政策的產生提供了一種考量的基本路徑。著眼于問題、政策、政治三個方向，通過政策之窗的推動，使得三個方向的支流得以匯集，加快了相關公共政策的出臺。這種分析框架對于各級政府在政策出臺之前形成了較為系統的考量機制。但也應指出，多源流模型中的問題流、政策流、政治流并不是相互獨立的，在實際過程中，這三種支流在一定程度上是相互交叉和相互融合的。在多源流模型的基本考量中，對于這個問題，應該結合實際情況，對模型作出一些適當性的修正。同時，在中國的實際情景下，隨著社會的不斷發展和現代化程度的不斷提高，公民參與政府事務的意識不斷提高，保證公民參與是政策出臺極為重要的一環。但是在多源流模型中，這一點體現的并不明顯。在理論和實踐方面，仍需要作出探索。黨的十八大以來，推進國家治理體系和治理能力現代化成為戰略性目標，站在新時代背景下，如何更好的發揮多源流模型的基本作用，如何運用多源流模型更好推進國家治理體系和治理能力現代化，如何修正好符合我國實際情況的多源流模型，并用以指導好政策的制定出臺，是需要繼續進行深入思考的重要課題。

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作者:曹志龍 單位:吉林財經大學