創(chuàng)新推進公共服務研究

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為了深入思考我國基本公共服務均等化的模式與路徑選擇問題，我們對惠南個案進行了實地調(diào)研。政府“實事工程”采取“民主點菜”的方式，這是上海惠南鎮(zhèn)以基層民主機制創(chuàng)新推進公共服務均等化所進行的有益嘗試，它對我國地方政府推行公共服務均等化改革具有非常典型的借鑒意義。

一、什么是“民主點菜”的惠南模式

在我國，“實事工程”通常是指各級政府為廣大百姓提供的具體公共服務項目，涉及廣大百姓日常生活所需的各類公共物品，既包括醫(yī)療、保障、教育、就業(yè)等民生大事，也有道路、公廁建設等具體項目。各級政府每年都要為轄區(qū)居民辦幾件“實事工程”項目，這是公共服務型政府建設的題中應有之義，但以往政府部門在操作過程中，由于種種原因以及思想認識上存在的誤區(qū)，大多采取由政府直接設定項目的方式，而較少采取自下而上由居民提議的民主方式。在確定項目過程中，雖然有的也向群眾征求意見，主觀上也有為百姓辦實事的愿望，但由于操作失當以及政府與百姓之間的信息不對稱等原因，導致“實事工程”項目常常事倍功半。為了改變這種局面，惠南鎮(zhèn)政府調(diào)整思路，通過把民主機制引入“實事工程”，使百姓真正認同政府所做的實事。基層人大代表與群眾的聯(lián)系較多，怎樣才能發(fā)揮鎮(zhèn)人大主席團在當中的作用，怎樣使政府、人大、民眾在推行“實事工程”過程中形成良性互動？這是需要認真思考的問題。惠南鎮(zhèn)在實踐過程中探索了一條新路，即采取“民主點菜”的方式，激活民主機制在“實事工程”中所應發(fā)揮的作用。來自百姓的實事工程“菜單”，經(jīng)過人大代表投票表決，在財力許可的范圍內(nèi)，得票多的前幾項工程，便成為政府要上的“實事工程”項目，并由人大代表和群眾監(jiān)督“實事工程”的實施。

“民主點菜”的運行方法主要是：（1）每年10月中旬開始，由鎮(zhèn)人大與鎮(zhèn)政府、居（村）民委員會通過座談會、調(diào)查等方式向群眾征集下一年度政府該辦的“實事工程”建議；（2）鎮(zhèn)政府進行信息歸類、匯總，并根據(jù)財政狀況，初步擬定下一年度“實事工程”預算草案，即“菜單”；（3）將初步擬訂的草案提交年底召開的鎮(zhèn)人代會進行票決，由人大代表選擇確定需要實施的實事工程項目，同時向社會公開。并由鎮(zhèn)政府負責組織實施；（4）在實施過程中，鎮(zhèn)人大主席、副主席組織人大代表視察工程進展，監(jiān)督工程的實施；（5）年度實事工程完成后，接受人大代表的視察和測評；（6）鎮(zhèn)政府在次年人代會上作專項工作報告。

二、惠南“民主點菜”模式的起源及發(fā)展

上海市南匯區(qū)的惠南鎮(zhèn)，地處上海市東南部，位于長江和錢塘江的交匯處，北枕浦東國際機場，南連洋山國際深水港，距市中心42公里，面積65平方公里，人口25萬，29個行政村，15個居委會。良好的區(qū)位優(yōu)勢為其蓬勃的發(fā)展創(chuàng)造的條件。這里，屬于改革的前沿區(qū)域，經(jīng)濟條件優(yōu)越，社會發(fā)展態(tài)勢比較好。當然，惠南鎮(zhèn)政府也同樣面臨著許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所遇到共同難題，比如，沉重的經(jīng)濟負擔和精神負擔，繁重的工作壓力，短缺的公共物品，不確定的干群關系，等等。不過，惠南鎮(zhèn)的財政狀況相對較好，政府改革創(chuàng)新的意識較強，社會相對比較穩(wěn)定，惠南鎮(zhèn)還被上海市南匯區(qū)確定為綜合改革試點的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，這些都給惠南探索基層民主改革提供了動力；同時，與其它地方相比，這里老百姓的法律與權利意識相對較強，改革的自覺意識和參與意識、配合意識相對比較好，為惠南進行基層民主改革提供了較好的群眾基礎。

2003年5月，南匯區(qū)撤銷惠南、黃路鎮(zhèn)建制，建立新的惠南鎮(zhèn)，由于兩個鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，合鎮(zhèn)并村后，惠南鎮(zhèn)的面積大了，人口多了，問題自然比以往復雜了，尤其是涉及到村鎮(zhèn)基礎設施建設、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生等與民眾密切相關的“實事工程”，在有限的財力條件下，無論政府如何絞盡腦汁都很難讓各方滿意。“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”成為惠南鎮(zhèn)進行改制創(chuàng)新的直接導火線，逼迫著鎮(zhèn)級領導進行新的思考，必須盡快考慮解決政府拍板與群眾需求相脫節(jié)的矛盾。時任鎮(zhèn)長徐勤觀感到，在有限的財力下，怎樣才能真正把資金用到刀刃上，把實事工程做到群眾的心坎上，最好的辦法是讓群眾來選擇。這位法學院畢業(yè)的鎮(zhèn)長產(chǎn)生了一個想法，何不把“實事工程”項目的決定權交給人大代表操辦，發(fā)揮基層人大理應發(fā)揮的作用。這一想法得到了鎮(zhèn)人大主席團周華忠的贊同。

2003年10月，一項全新的制度開始在惠南鎮(zhèn)醞釀：“實事工程”項目不再由政府決定，轉(zhuǎn)而將權力交給鎮(zhèn)人大。在周華忠的積極推動下，鎮(zhèn)人大主席團開始要求基層單位和人大代表在群眾廣泛征集2004年度鎮(zhèn)政府應該上的項目。短短數(shù)日，即接到群眾反饋信息150多條，在此基礎上一道涵蓋26個項目的政府實事工程“菜單”初步形成，其中有屬于環(huán)衛(wèi)和村鎮(zhèn)建設的，如黃路地區(qū)農(nóng)村水網(wǎng)改造，公廁建設，有屬于農(nóng)業(yè)和社會事業(yè)的，如民樂村翠冠梨基地設施建設、黃路學校食堂擴建，也有與居民日常生活密切相關的，如居民樓道內(nèi)安裝節(jié)能燈、建設村級文化活動中心等。隨后，鎮(zhèn)里召開了人大代表會議，各位代表就26項“菜單”進行了票決。根據(jù)鎮(zhèn)上的財力，其中的12個項目獲得立項，它們分別是：①改造黃路地區(qū)農(nóng)村水網(wǎng)；②70歲以上農(nóng)村老人每月養(yǎng)老金增到36元；③新增就業(yè)崗位1900個；④維修、翻建農(nóng)橋5座，修筑水泥白色路3萬平方米；⑤建造村級文化中心3個，社區(qū)服務中心2個；⑥創(chuàng)建市級文明示范標志區(qū)2個，市級衛(wèi)生村2個；⑦修筑地下渠道3公里，翻建機井4座，泵站7臺（套）等；⑧疏浚河道4條，清除淤泥3萬立方米；⑨建設民樂“三高”農(nóng)田；⑩擴建黃路學校食堂，新建惠南中學食堂；⑾改造公廁4座；⑿建造廢品收購站3個。

三、惠南“民主點菜”模式的內(nèi)容和流程

“實事工程”立項通過人大代表向群眾征集信息，然后政府整理形成“菜單”草案，項目由代表“點菜”，交由政府去落實各具體項目，整個實施過程由代表進行監(jiān)督，結果由代表評估。這樣一個基本的流程，經(jīng)過幾輪運行，逐步固定下來。為進一步推動“民主點菜”工作制度化，2007年7月，惠南鎮(zhèn)人大邀請國內(nèi)外的專家學者草擬和論證了《惠南鎮(zhèn)實事工程實施辦法(試行)》草案，7月16日召開的惠南鎮(zhèn)第二屆人民代表大會第二次會議上，與會代表全票通過了《實施辦法》，從而使得“民主點菜”的“實事工程”更加規(guī)范。

政府公共服務均等化是我國正在進行的一項改革，如何才能取得突破，各地都在進行探索。惠南鎮(zhèn)“實事工程”的推行模式，是經(jīng)過鎮(zhèn)領導深思熟慮的，我們從調(diào)查中了解到，當時，鎮(zhèn)政府主要是希望通過這樣一種改革，達到以下三個目的。

第一，增強百姓對“實事工程”的認同感。以往“實事工程”主要由鎮(zhèn)領導說了算，有時也征求百姓意見，但眾口不一，反而增大了工作量。由于政府和群眾的視角不盡一致，政府決定的實事與人民群眾急需解決的問題常常存在一定差距，政府投入了大量的精力和資金，群眾不領情，不滿意，得不償失。

第二，改變地方權力機關職權的虛置問題。盡管我國地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有監(jiān)督權和重大事項決定權等職權，但人大職權并未得到充分行使，每年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會期一般只有半天或一天，重大事項基本上是走走程序，人大代表的作用十分有限，人大代表在會議上審議發(fā)言的機會很少，談不上對政府財政預算草案進行評頭論足。人大作用發(fā)揮不出來，不僅不利于我國民主建設的推進，也是造成基層政府公信力缺失和群眾不滿的原因之一。

第三，尋找實現(xiàn)公共服務均等化的切入點。除了政府的立場與百姓的立場之間存在著差異外，區(qū)域內(nèi)的百姓由于身份角色不同也會產(chǎn)生觀點上的不同，比如，惠南鎮(zhèn)的老居民與原黃路鎮(zhèn)的居民，對公共投入的要求就有不同的態(tài)度。這時，政府該扮演怎樣的角色，通過怎樣的手段才能避免政府與百姓的矛盾，基于上述原因，使得惠南鎮(zhèn)政府最終選擇了民主投票的解決方案，讓人大代表“點菜”，政府負責執(zhí)行，把“實事工程”的決定權真正交給百姓。

《惠南鎮(zhèn)實事工程實施辦法(試行)》規(guī)定，“實事工程”是指每年列入財政預算且當年計劃完成的公共投資項目；工程所需的資金，在鎮(zhèn)財政中列支，并應占鎮(zhèn)財政當年預算總支出百分之十五以上的比例，惠南鎮(zhèn)的民主“點菜”工作已經(jīng)有明確的制度保障。[②]

“實事工程”的操作流程如下：

①征集意見，匯總信息。每年11月左右，由鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)政府通過聽證會、座談會、問卷調(diào)查、個別訪談、網(wǎng)上征詢等方式，征求百姓的意見，并要求各基層單位和人大代表深入農(nóng)村、社區(qū)，廣泛聽取群眾意見，公開征求意見的時間一般在20天左右。將征集到的“實事工程”信息由鎮(zhèn)政府匯總、整理和篩選，并由鎮(zhèn)人大主席團編制實事工程征詢表（菜單）。

②代表“點菜”，形成方案。召開鎮(zhèn)人大會議，將實事工程“菜單”發(fā)給每位人大代表進行“票決”，投票結束后，按照實事工程項目得票數(shù)進行排序，提交鎮(zhèn)長辦公會議討論，鎮(zhèn)長辦公會議根據(jù)得票多少和當年可安排財力狀況，初步形成實事工程項目方案，并在鎮(zhèn)人代會上提交代表審議通過，賦予法律效力。

③組織實施，接受監(jiān)督。在政務公開欄、有線廣播、《惠南通信》等媒體上公布政府實事工程項目的相關信息，鎮(zhèn)政府將實事工程分解落實到職能部門，明確責任單位、責任人，確定完成的時間節(jié)點，職能部門在人大代表全程跟蹤監(jiān)督下組織實施。年底，鎮(zhèn)人大組織代表對實事工程進行視察、評議，并通過效能測評的方式進行評估，在次年的人代會上，向全體代表作實事工程專題報告，主動接受評議。

四、惠南“民主點菜”模式的效果及評價

據(jù)統(tǒng)計，從2004至2007年，他們共向群眾征集信息800余條，形成“菜單”項目82個，最后由代表“點菜”確定的實事工程有42項，總投資達到2.2億元，“實事工程”的支出占年度財政預算的30%。除了2004年的12項的“實事工程”外，2005和2007年又分別確立了10項。到2007年上半年，已完成的實事工程包括：新增就業(yè)崗位累計達8086個；修筑水泥路面125000平方米；新建和翻建了43座危橋；改造了黃路、海沈地區(qū)的14個村自來水管網(wǎng)；連續(xù)三次調(diào)高了農(nóng)民養(yǎng)老金；提高了農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷比例；修筑、改造農(nóng)渠9公里，疏浚河道7條等；改造公廁14個；建成17個村級文化服務中心和16個社區(qū)文化服務中心，等等。

群眾滿意、政府滿意是“民主點菜”實事工程在惠南鎮(zhèn)取得的直接效應。政府為居民辦實事心中更有底了，民心更順暢了。作為惠南“民主點菜”的主要推進者、鎮(zhèn)人大主席周華忠說，惠南借助于上海的優(yōu)勢政策，積累了一定財力，也想為群眾做點實事。只有做了實事，政府才能得到群眾的支持。“但是我們一直苦于怎樣才能做好，如果不能充分了解到群眾需要什么，即使做了也是白做。因此，我們的改革動力是很直接的。”實事工程由政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裥枨笾鲗В胀ň用裣硎艿墓卜账接辛撕艽蟮奶岣摺８淖兞艘酝鶎嵤鹿こ逃烧饕I導拍板的決策模式，拓寬了基層政府決策的信息渠道，解決了政府決策與群眾需求脫節(jié)的難題，政府開始轉(zhuǎn)向更多聽取人大代表和普通群眾的意見，并主動接受人大的監(jiān)督。從惠南鎮(zhèn)人大代表和民眾的反映來看，惠南鎮(zhèn)的做法得到了廣泛的認可。副鎮(zhèn)長傅德懷說：“政府為民辦事心中更有底了，民心更順了，社會效果更明顯了。”當年任鎮(zhèn)長現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記的徐勤觀在訪談中，明確表示在進行民主“點菜”之后，需要處理的糾紛減少了、能更加集中精力抓其它工作。

“實事工程”最大的受益者還是廣大百姓。工程項目涉及村鎮(zhèn)基礎設施建設、勞動就業(yè)、社會保障、教育衛(wèi)生、新農(nóng)村建設、平安建設和精神文明建設等方面，總受益人群達252000余人。其中，村鎮(zhèn)道路建設共投入財政資金1156萬元，修筑了125000平方米的水泥路面；投入資金750萬元，新建和翻修了43座危橋。如今水泥路面基本通到了本鎮(zhèn)居民家門口，徹底解決了農(nóng)民出門難和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展問題，受益人群達10萬余人。投入財政資金2700余萬元，新增就業(yè)崗位累計8086個，完成實事工程6400個指標的126.34%，使公共財政向失地或待業(yè)群體適度傾斜，受益達9100多人次。根據(jù)代表“點菜”，連續(xù)三次調(diào)高農(nóng)民養(yǎng)老金，從人均每月16元調(diào)高到人均每月150元，財政補貼資金計720萬元，共有3208名老年農(nóng)民受益。投入資金120萬元，改造公廁14處，凈化環(huán)境的同時，方便了居民的生活，有近12萬常住或流動人群從中受益。在2005—2006年度代表“點菜”中，提高合作醫(yī)療報銷比例以較高得票列入政府實事工程，財政專項補貼經(jīng)費由2004年度的833726元增加到2006年的5806484元，報銷比例由2004年度的35%，增加到現(xiàn)在的55%，再加上大病統(tǒng)籌報銷的部分，有效的解決了農(nóng)民因病致貧問題，投保人數(shù)從2004年的30252人，增加52222人。

為解決本鎮(zhèn)各學校發(fā)展不平衡的問題，整體提高各校辦學條件成為代表“點菜”的重點，僅投入在學校食堂、塑膠操場、圖書館建設等方面的資金達2884萬元，使在校的1700多名教職工和23000多名中、小、幼學生成為最大的受益者。黃路學校原屬黃路鎮(zhèn)，地處城鄉(xiāng)結合部，有2100多名學生，由于合并之前的黃路鎮(zhèn)財力有限，該校硬件建設一直比較落后，甚至連學生老師就餐的地方都沒有。2004年人大代表實地查看后，鎮(zhèn)政府隨即加大了對薄弱學校的投資力度，當年一座能容納1500人就餐的食堂在黃路學校落成。接著，2005年和2006年，黃路學校小學部和初中部硬件配套建設相繼被列入政府實事工程。如今，黃路學校的面貌煥然一新。

采取“民主點菜”決定政府實事工程項目的做法，使公共財政真正體現(xiàn)其公共性、民主性的特點，使更多的百姓享受到了公共財政的陽光。政府的職責就是為人民群眾服務，如果政府只顧自身享樂，必然遭到百姓的唾棄，有人曾提問：“惠南鎮(zhèn)政府辦公樓陳舊，辦公條件差，跟時代不合拍。應該改善辦公場所，提高政府形象。”的確，按照惠南的經(jīng)濟實力和工作需要，可以改擴建新的辦公樓，但鎮(zhèn)政府感到，惠南經(jīng)濟的發(fā)展雖然較快，但還未滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，為百姓辦實事更需要資金，應該把有限的資金用到刀刃上，花在人民群眾急需要辦的事情上。至今，鎮(zhèn)政府的辦公樓一直維持原貌。其實，對于政府的作為，百姓心中還是有桿秤的。

“民主點菜”確定政府實事項目的做法，擴大了民主，豐富和充實了人民群眾當家作主的政治內(nèi)涵，提高了群眾的參與度，是加強基層民主政治建設的一種嘗試，在推進政治文明建設的同時，惠南鎮(zhèn)的做法增強了政府工作的透明度，有利于提高政府工作的責任性，主動接受人民群眾的監(jiān)督，更有利于促進責任型政府和服務型政府建設。

五、惠南“民主點菜”模式的主要創(chuàng)新點

惠南“民主點菜”是一項可操作性強的改革，改革的目標明確，流程清晰，改革的成本較低，阻力較小，是在現(xiàn)有體制框架內(nèi)進行的技術性改革。惠南鎮(zhèn)人大是在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和人大代表的支持下，充分發(fā)揮了對實事工程的確定與監(jiān)督作用，取得了顯著的成效。四年多的探索，在不斷完善和不斷提高的過程中，已建立起基本的制度框架。這項改革帶有原創(chuàng)性。與國內(nèi)許多基層政府由上級或?qū)W者推動的改革有所不同的是，他們立足于自主探索，在推行了幾年后，有關方面才發(fā)現(xiàn)了這一具有啟發(fā)意義的經(jīng)驗，在漸進實踐探索過程中，他們進行了一次內(nèi)涵豐富的改革，在無明顯阻力的情況下邁出了基層政治機制改革的重要一步。

惠南鎮(zhèn)的這項改革，是一項多方參與和多方共贏的改革。改革的范圍雖只是公共財政和公共服務的部分領域，但卻使多方從中受益，增強了黨委總攬全局的能力，提高了人大依法履職的地位，減少了政府執(zhí)行的阻力，回應了公眾對公共服務的需求。正因為如此，這項改革也引起國內(nèi)外專家學者和媒體的關注，人民日報、了望東方、中國改革、21世紀經(jīng)濟報道、角度周刊(香港)、第一財經(jīng)日報、上海人大月刊、解放日報等媒體，均作了相關的專題報道。

從另一角度看，惠南鎮(zhèn)的改革增加了政府決策的透明性和程序合法性，由于政府決策是建立在群眾“同意”的基礎上，民眾認可程度高，有利于通過有序的民主參與化解基層社會經(jīng)濟矛盾，避免這些矛盾升級為政治矛盾甚至社會沖突，改善了廣大群眾有序參與政治的行為方式。上海市人大常委會培訓工作委員會辦公室調(diào)研員周梅燕認為，惠南的重要性在于它凸現(xiàn)了一個轉(zhuǎn)變——“公共品供給由以前的政府主導變?yōu)榘傩罩鲗А薄Ｊ澜缗c中國研究所所長李凡提出，中國基層政府的公共預算改革正在起步，惠南的改革是從選定政府的部分項目入手，然后和預算聯(lián)系起來。這樣的做法比較容易讓其他地方政府學習，尤其在公共預算改革的起步階段可能比較容易推廣。他認為，公共預算改革不能停留在這里，可以考慮下一步將部門的預算切塊拿出來進行改革，例如和民生事項緊密相連的環(huán)境、衛(wèi)生、教育、社會福利等整塊的預算，也可以讓老百姓討論，并最終作出決定。[③]

惠南鎮(zhèn)的改革使人大代表在會議期間，可以切實地代表群眾反映他們的需求，并審議鎮(zhèn)政府的工作報告；閉會期間，一方面通過日常的代表聯(lián)系機制，保持與群眾的聯(lián)系，收集各方面信息，另一方面通過代表視察機制監(jiān)督實事工程的實施。《惠南鎮(zhèn)實事工程實施辦法（試行）》中規(guī)定：“鎮(zhèn)實事工程的實施應當接受鎮(zhèn)人大代表、人民群眾和社會各方面的監(jiān)督，嚴格按照預算執(zhí)行。如需追加支出，應當經(jīng)鎮(zhèn)人大財經(jīng)審查委員會審查；必要時，提交鎮(zhèn)人民代表大會主席團討論決定……鎮(zhèn)人民代表大會主席團應組建人大代表督察組，推進項目實施，評估實施效果。”惠南鎮(zhèn)的做法體現(xiàn)了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機制中人大與政府的相互制約機制。鎮(zhèn)人大代表對實事工程項目進行“點菜”、排序、審查、批準，并監(jiān)督其實施過程和對實施效果作出評估，已經(jīng)初步激活了人大對公共事務決策權和監(jiān)督權的行使。中南財經(jīng)政法大學的周其明表示，“這是我所看到的基層權力格局中，地方人大第一次顯示出真正的作用。”[④]盡管憲法規(guī)定國家權力機關對行政機關有監(jiān)督權，但在行政權力運行機制中，這一規(guī)則幾乎是處于空白狀態(tài)，地方政府部門的權力幾乎很少受地方人大的監(jiān)督和制約。“惠南模式”從某種程度上為基層民主改革提供了一個參考。惠南民主“點菜”的特色在于，將基層民主決策與基層人大工作相結合，一定程度上實現(xiàn)了基層民主改革的路徑轉(zhuǎn)型。

六、惠南“民主點菜”模式可能遇到的問題和挑戰(zhàn)

目前，我國基本公共服務覆蓋面較低、服務水平也較低，遠不能滿足人民群眾對公共物品的需求。基層政府的職能轉(zhuǎn)變還未真正到位，社會建設置后，在依法行政方面也存在著較大差距，政府的職權、編制和工作程序未能實現(xiàn)法定化，基層政府與各方面的關系沒有理順，條塊矛盾突出，有的公共服務領域存在著腐敗現(xiàn)象，形式主義、官僚主義依然影響公共服務水平的提高，各種勞民傷財、沽名釣譽的“形象工程”屢禁不止。公共物品的提供缺乏透明度，基層民主發(fā)展比較緩慢，公民參與渠道不暢，一些地方干群關系緊張。為此，十七大報告強調(diào)“人民民主是社會主義的生命。”要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，理順各種關系，提高政府效能，強化政府的社會管理和公共服務，努力建設服務型政府。目前，各地正在努力探索擴展政府公共服務覆蓋面的有效措施，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)，通過“實事工程”建設，提高政府公共服務質(zhì)量，在加快公共服務體系建設上進行了有益的探索。對這一個案的分析，為我們研究我國今后如何推進公共服務體制改革有參考價值。

惠南鎮(zhèn)的改革屬于政權末端的發(fā)展。從當今中國的現(xiàn)實狀況來看，基層政權的運作一直是在被學者們稱之為“壓力型體制”下運行的，各級政府的工作任務層層下壓，所謂“上面千條線，下面一根針”，各級政府盡量將事權下移，最終端只能落在行政鏈條末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上接國家，下聯(lián)百姓，使它在實際的公共權力運作過程中難免受國家和民間社會雙重力量的交互作用。國家對基層社會治理的好壞，在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的實際作為，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是百姓與國家發(fā)生直接聯(lián)系的橋梁和紐帶。在百姓眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織代表著“國家”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領導者的狀態(tài)和行為，在相當大的程度上關乎國家的權威及其合法性基礎的建構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅負有促進地方經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、進行經(jīng)濟調(diào)控的任務，還要承擔諸如財政稅收、社會治安綜合治理、計劃生育、社會保障、公共物品提供等任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增強地方活力，為了不落后于周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還要高度重視提高自身的競爭能力，沒有好的“政績”，很容易引來各方面的不滿。日益繁重的工作壓力，使原本就責任無限、職權有限的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以承受。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者不斷通過各種途徑進行體制和機制方面創(chuàng)新探索，以擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的被動局面。比如有的地區(qū)進行了鎮(zhèn)級領導的“直選”改革，有的地區(qū)采取民主參與的方式解決區(qū)域內(nèi)的種種難題。

因此，惠南鎮(zhèn)的探索對其他區(qū)域是否具有參考價值，是許多研究者關注的問題，這就是說，惠南模式是否具有可復制性。溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏曾來過惠南，他是溫嶺“民主懇談”的主要倡議者，民主懇談從1999年就已開始，但直到現(xiàn)在也只在新河鎮(zhèn)搞過。陳曾試圖游說溫嶺其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿效，但往往過了人大主席這關，又過不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長這關。他說：“大多數(shù)基層政府都不愿意將預算細化并對社會公開，因為這樣一來政府的財政機動性會減少很多。”陳奕敏認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政總額有限，如果到區(qū)、縣乃至省市一級，“點菜”執(zhí)行起來就要復雜得多。“技術上越復雜的東西越不容易推廣。”但他對基層民主實驗的推廣仍充滿信心，“今天拿出15%的財政預算民主化，今后就可能是30%，50%。尤其在上海這個城市進行的基層民主改革，就更具有標桿意義。”[⑤]

還有，一個鎮(zhèn)不可能在真空中生存，它必須與上級政府建立良好的關系，必須與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得良好的合作。在與上級關系的處理上，正在試點推行“鎮(zhèn)財區(qū)管”工作可能會使惠南鎮(zhèn)的“民主點菜”改革前景堪憂。所謂的“鄉(xiāng)財縣管”，是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為財政核算主體，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，并由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的財政管理模式，其核心內(nèi)容是“鎮(zhèn)財區(qū)管鎮(zhèn)用”。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權范圍內(nèi)的支出。仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照規(guī)定程序?qū)徟Ｓ纱耍醒芯空咛岢觯版?zhèn)財區(qū)管”后由區(qū)鎮(zhèn)兩級共同編制鎮(zhèn)預算，并由區(qū)級財政部門直接管理鎮(zhèn)財政收支，其實質(zhì)上是保留一級政府一級財權的外殼，基本上取消了《預算法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權，根本無法落實“一級政府一級預算”的法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為事實上的縣級政府派出機構。同時，事實上的鎮(zhèn)財政支出的“雙審批”制，環(huán)節(jié)增多，勢必擴大行政成本，降低工作效率。更為重要的是，審查和批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算是我國憲法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要職權，雖然有關文件也規(guī)定在上級政府批準預算后，要“履行法定手續(xù)”，但其財政垂直管理的意圖十分明顯，這給惠南改革模式的發(fā)展帶來困惑。[⑥]

其次，惠南下一步還需思考與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系的處理問題，要在實事工程的跨區(qū)域合作上做文章，利用臨鎮(zhèn)、臨區(qū)的比較優(yōu)勢，建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的基本公共服務均等化。由于基層政府的財力和協(xié)調(diào)能力相對不足，特別是由于公共服務的公共產(chǎn)品特性，基層政府在均等化的公共服務供給中，必須既要注重縱向政府間關系的協(xié)調(diào)，有要注重橫向政府間關系的協(xié)調(diào)。

最后，居民的民主能力建設也是需要考慮的問題。要通過培訓，提高代表聯(lián)系選民、收集信息、甄別信息和理性判斷的能力；增強責任和大局意識，要開展經(jīng)常性的活動，促進普通百姓不斷提高表達自身利益訴求的能力。選擇合理、適當?shù)幕鶎诱裰魍七M策略，培育合理、適度的民眾民主理念，是基層民主建設進程中推進公共服務均等化要注意的兩個重要問題。