我國食品安全監(jiān)管模式研究

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作者簡介李長健，華中農(nóng)業(yè)大學文法學院教授，法學系主任，經(jīng)濟法學碩士生導師，武漢大學法學院法學博士生，湖北省法經(jīng)濟學研究會副會長，武漢市經(jīng)濟法研究會副會長，主要從事經(jīng)濟法學、國際經(jīng)濟法和“三農(nóng)”法律問題研究。張鋒，安徽渦陽人，華中農(nóng)業(yè)大學文法學院，主要研究方向:經(jīng)濟法學、行政法學。

摘要：食品安全是一個復(fù)雜的社會問題，各個國家都對食品安全監(jiān)管高度重視，我們通過對我國食品安全監(jiān)管模式的反思，結(jié)合我國政府主導型社會的背景，在政府主導型社會的基礎(chǔ)上構(gòu)建政府主導下的食品安全綜合性監(jiān)管模式。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管第三部門綜合性監(jiān)管模式

Atract:Food’ssafetyisaverycomplicatedsocialproblem,EverycountrytakegreatattentiontoFood’ssafetysupervising,Wemaycotructasyntheticalsupervisingpatternundergovernmentdominant,fromcoideringthegovernmentFood’ssafetysupervising,andatthebaseofgovernmentdominantsociety.

Keyword:Food’ssafetyNoGovernmentOrganizationSyntheticalsupervisingpattern

2005年從“蘇丹紅”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石綠、致癌薯條，食品安全的問題引起全社會的關(guān)注。“民以食為天，食以安為先”，國家食品安全是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它關(guān)系到每個食品消費者的切身利益、社會的穩(wěn)定和社會公共利益。試想一個國家連公民的食品安全都不能保障，那么它的職能如何實現(xiàn)？它又怎能代表公民的利益、實現(xiàn)社會公共利益可持續(xù)化發(fā)展呢？我們面對食品安全問題的挑戰(zhàn)，我們不得不追問和反思我國的食品安全監(jiān)管制度、監(jiān)管機制和監(jiān)管模式？

一、我國食品安全監(jiān)管模式的理性反思

（一）、公權(quán)力視角下食品安全監(jiān)管的反思。我國長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府控制了社會的各個方面，對食品安全的監(jiān)管也作為一種行政權(quán)力，完全由政府代表國家行使監(jiān)管權(quán)力。改革開放之后，引入市場機制，但是我國是政府主導下市場經(jīng)濟改革，并在此基礎(chǔ)上形成政府主導型的社會。它是不完善的政府和不完善的市場的混合，市場失靈必然導致市場壟斷、外部性問題、信息不對稱、道德風險和逆向選擇等問題，所以在食品安全領(lǐng)域，政府作為社會公共利益的主要代表，政府公權(quán)力是必須涉入的，運用政府公權(quán)力在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督方面具有天然的成本優(yōu)勢。因為政府食品安全監(jiān)管立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)是一種純粹的公共產(chǎn)品，根據(jù)新制度經(jīng)濟學的理論，它的資產(chǎn)專有性程度高，提供替代產(chǎn)品供給的成本代價高昂，并且很難獲得法律上的權(quán)威性；若由私權(quán)利主體在食品安全監(jiān)管立法、執(zhí)法、司法方面供給，它的經(jīng)濟成本、社會成本是巨大的，不能發(fā)揮政府權(quán)力的規(guī)模成本優(yōu)勢、政府公信力優(yōu)勢，也必將造成社會監(jiān)管成本的增加。

由于政府的理性經(jīng)濟人假設(shè)，必然出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈、低效問題，導致政府供給公共產(chǎn)品的社會成本增加。我們可以從以下幾個方面分析：第一，食品安全監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)難以界定清晰，而產(chǎn)權(quán)不清晰導致信息不對稱，政府官員在缺乏有效的激勵制約機制下，很容易被食品利益集團“捕獲”，可能出現(xiàn)權(quán)力異化、出租和尋租，出現(xiàn)政府監(jiān)管行為與監(jiān)管收益的“弱相關(guān)”的現(xiàn)象，導致政府監(jiān)管行為違背社會的公共利益；第二，政府對食品安全監(jiān)管的單一供給模式，公眾對監(jiān)管制度沒有可選擇性，政府在沒有相應(yīng)競爭壓力的情況下，缺乏制度創(chuàng)新的動力，致使行政監(jiān)管的效率低下，不能及時滿足社會對食品監(jiān)管需求，出現(xiàn)制度需求和制度供給的不均衡。在新制度經(jīng)濟學看來，在制度供給和制度需求不均衡的情況下，產(chǎn)權(quán)難以界定清楚，社會資源會產(chǎn)生巨大的浪費，增加整個社會的交易成本；并且食品安全監(jiān)管直接關(guān)系地方經(jīng)濟利益的得失，使得地方政府對新制度抵制、修正，阻礙新制度的實施；第三，政府監(jiān)管的的成本巨大，導致政府不愿意或者沒有能力監(jiān)管。因為食品安全技術(shù)性、專業(yè)性很強，而受監(jiān)管主體在技術(shù)上往往擁有信息成本優(yōu)勢，政府要想對受監(jiān)管主體有效監(jiān)管，必須在相關(guān)的技術(shù)、專業(yè)、行業(yè)投入巨大的人力、財力、物力、精力，形成龐大的官僚組織，直接增加政府監(jiān)管成本，甚至，政府考慮到財政預(yù)算，監(jiān)管的成本收益，不愿意提高監(jiān)管能力；第四，政府監(jiān)管行為的單方性、強制性、剛性，導致行政監(jiān)管行為的不易接受性，受監(jiān)管主體可能會對監(jiān)管行為不服，導致監(jiān)管執(zhí)行困難，增加行政的執(zhí)行成本，也會引起不必要的爭端，增加社會的訴訟成本；并且政府行為的單方性，信息不能在政府、受監(jiān)管主體和消費者之間有效溝通，致使制度供給的非合意均衡，出現(xiàn)“零和博弈”和“負和博弈”，政府監(jiān)管達不到帕累托最優(yōu)效果。

（二）私權(quán)利視角下食品安全監(jiān)管的反思

私權(quán)利主體包括食品企業(yè)的投資者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者等，他們都可以成為食品安全監(jiān)管的主體，其中消費者與食品安全利益關(guān)系最大，并且其他私權(quán)利主體在一定的程度上本身也是消費者，所以在這里我們主要反思消費者監(jiān)管模式。食品安全關(guān)系到每個消費者的切身利益，他們的監(jiān)管行為和監(jiān)管收益“強相關(guān)”，他們對食品安全監(jiān)管的動力最強，呼聲最大，他們通過各種渠道對相關(guān)主體施加壓力，通過公民的投票權(quán)、結(jié)社權(quán)推動國家、第三部門的監(jiān)管，他們是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)力量；食品消費者代表的利益主體最廣泛，利害關(guān)系最明確，他們可以通過消費者購買指數(shù)消費者對受監(jiān)管主體的經(jīng)濟利益進行影響，使受監(jiān)管主體認識到食品安全關(guān)系到自身的經(jīng)濟利益、利潤；同時食品消費者也可以通過訴訟等法律方式實現(xiàn)對受監(jiān)管主體的監(jiān)督，加大受監(jiān)管主體的機會主義行為的成本，使他們在巨大的經(jīng)濟成本壓力下規(guī)范運作，降低社會成本；最后食品消費者的直接監(jiān)督行為，在一定程度上制約了受監(jiān)管主體的機會行為，也在另一方面節(jié)約了政府、第三部門的監(jiān)管成本。

雖私權(quán)利主體監(jiān)管行為和收益“強相關(guān)”，但不一定必然促成“正相關(guān)”。由于信息的不對稱，食品供給者具有明顯的信息成本優(yōu)勢，他和消費者之間存在嚴重的信息不對稱，食品消費者獲得食品安全信息的成本高昂，也不可能在購買食品時收集所有相關(guān)的食品安全信息；另外食品安全信息具有專業(yè)性、技術(shù)性特點，普通的消費者也不具有收集、分析、判斷的能力，并且信息收集、分析、處理的成本巨大；還有一些安全隱患需要較長的時間才能發(fā)現(xiàn)，如果這也需要消費者自我鑒別，也是成本高昂，也不具有可操作性；普通消費者提起食品安全訴訟，面對的是實力雄厚的企業(yè)，食品安全的舉證需要較強的專業(yè)性，消費者在舉證責任方面也很困難，這也增加了消費者的訴訟成本；還有食品安全關(guān)系重大，一旦發(fā)生事故，它的社會危害后果不堪設(shè)想，比如“公地悲劇”的出現(xiàn)，這些都論證了消費者個體食品安全監(jiān)管的社會成本巨大，不具有可操作性，不利于保障消費者的基本權(quán)利。

二、我國食品安全監(jiān)管模式合理重構(gòu)的路徑選擇

（一）、社會權(quán)力視角下的食品安全監(jiān)管

通過對公權(quán)力視角下食品安全監(jiān)管和私權(quán)力視角下食品安全監(jiān)管的反思，我們可以看到兩種監(jiān)管導致的“市場失靈”和“政府失靈”，監(jiān)管缺乏多元性、公開性、互動性、參與性和開放性。為提高監(jiān)管的效率，我們可以將視角轉(zhuǎn)向社會權(quán)力領(lǐng)域，引入社會的力量、資源和組織，而第三部門契合了社會權(quán)力融入食品安全監(jiān)管的需要。

第三部門是指，以供給準公共產(chǎn)品為主要取向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，實行自愿和自治式運作，獨立于政府主體和私人主體之外的民間組織機構(gòu)。[2]它具有以下特征：第一，準公共性，它的設(shè)立是為了實現(xiàn)和維護以社會整體利益優(yōu)化，主要供給準公共產(chǎn)品，不以供給私人產(chǎn)品為主要取向，不以盈利為主要目的，既沒有私人主體的唯利性，也不象政府那樣具有超市場性，雖然也要引入競爭機制，但它面向市場但不屈從于市場、超脫于市場但不能超越于市場；第二，非強制性，即完全不能（或主要不能）像政府部門那樣借助于政府機器的強制力量來開展活動，也就是說，它應(yīng)當主要靠自愿和自治的方式來運作；第三，民間性，即它在法律地位上是不能是政府的附屬物，在人員任免上不能是政府編制，在業(yè)務(wù)活動上不能是政府命令或包辦，這也是獨立性的要求和表現(xiàn)，即它必須同時既獨立于政府部門之外，又獨立于私人部門之外，以保證它的管理規(guī)范、公平、公正，平衡協(xié)調(diào)政府和私人之間的關(guān)系，使它的管理更有可執(zhí)行性，可接受性；第四，專業(yè)性，食品的安全信息具有較高的技術(shù)性、專業(yè)性，而且受監(jiān)管者總是具有信息成本優(yōu)勢，這就需要第三部門主體具有專業(yè)性，能在相關(guān)的專業(yè)、行業(yè)、領(lǐng)域提供專業(yè)的服務(wù)，平衡各主體信息不對稱之間的矛盾。并且第三部門是公眾組織，它代表相關(guān)利益群體的公共利益，能更好的協(xié)調(diào)政府、受監(jiān)管主體和消費者的利益關(guān)系，促使第三部門的食品安全監(jiān)管行為與監(jiān)管收益“正相關(guān)”。

第三部門所具有的特征，使它對食品安全監(jiān)管時更具有效率性、公正性、互動性、可接受性、專業(yè)性、參與性和開放性，降低具體食品安全監(jiān)管的社會成本。第一，降低食品安全監(jiān)管的立法、執(zhí)法、司法成本。第三部門的融入，促成了政府、受監(jiān)管主體、消費者之間的互動，一定程度上克服了信息不對稱，使國家在進行食品安全的立法時，充分考慮了其他監(jiān)管主體和利害關(guān)系人的利益，增加了國家食品安全立法的科學性；第二，第三部門在提供技術(shù)、標準方面的專業(yè)、中立、公正，提高了食品安全監(jiān)管的權(quán)威，增加社會受監(jiān)管主體對監(jiān)管行為的接受程度，使食品監(jiān)管的規(guī)定利于執(zhí)行，減少了食品安全監(jiān)管的執(zhí)行成本；食品安全監(jiān)管立法的科學完善，執(zhí)行的可接受性，減少了監(jiān)管方面的糾紛，減少了不必要的訴訟成本，減輕國家司法資源的壓力；第三，降低社會的交易成本。第三部門具有開放性、互動性、多元性和參與性，可以在政府、消費者、受監(jiān)管主體之間搭建了信息平臺，食品安全信息低成本的向公眾公開，消費者易于收集、分析、判斷食品安全信息，相關(guān)主體在較低的信息成本下進行交易，降低了食品交易的契約成本，增加消費者對食品安全的信心指數(shù)，提高消費者的消費信心，增加社會的經(jīng)濟收益；第四，降低食品安全監(jiān)管制度的供給、變遷、創(chuàng)新的成本。由于政府、第三部門、消費者共同參與對食品安全的監(jiān)管，首先在數(shù)量上增加了公共產(chǎn)品的供給，即增加了社會的總收益。再者，三元主體的供給，勢必出現(xiàn)有效的競爭格局，在巨大競爭的壓力下，供給主體必將提高供給的質(zhì)量；三元監(jiān)管主體之間是合意均衡，信息合理高效流動，監(jiān)管制度更易于實現(xiàn)相對均衡，加快制度變遷的周期，降低食品安全監(jiān)管的制度變遷成本；三元監(jiān)管主體之間的有效競爭，增加了整個社會監(jiān)管制度創(chuàng)新的動力。

（二）、政府主導下的食品安全綜合監(jiān)管模式的構(gòu)建

我們通過對公權(quán)力和私權(quán)力在食品安全監(jiān)管方面的反思，引入社會權(quán)力、力量、資源對食品安全進行監(jiān)管，社會權(quán)力能有效得平衡政府、受監(jiān)管主體、私權(quán)利主體的利益關(guān)系，克服食品安全監(jiān)管中的信息不對稱問題以及市場經(jīng)濟中的外部性、道德風險和逆向選擇。但是我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，我國的市場經(jīng)濟改革也是政府主導下的改革，政府權(quán)力無處不在，并且長期形成了“大政府”和“小社會”、“強政府”和“弱社會”的局面，所以我國的食品安全監(jiān)管也必須建立在政府主導的基礎(chǔ)上，尤其是我國目前是社會轉(zhuǎn)型期和政府轉(zhuǎn)軌期，是不完善的市場和不完善的政府并存，若離開政府的主導進行食品安全監(jiān)管是難以想象的，也難以實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會公共利益。政府主導下的食品安全綜合監(jiān)管體系可以實現(xiàn)監(jiān)管行為和監(jiān)管收益的“協(xié)調(diào)、可持續(xù)性正相關(guān)”。

1、政府強化在食品安全立法、執(zhí)法、司法方面的監(jiān)管。

第一，強化食品企業(yè)的市場準入標準。建立嚴格的食品企業(yè)市場準入制度，從源頭上禁止不合格食品企業(yè)進入市場，是食品安全防護網(wǎng)的首要防線。我國法律應(yīng)該明確食品經(jīng)營企業(yè)具備的衛(wèi)生條件和檢測手段，對食品企業(yè)的立項、安全狀況進行實質(zhì)性審查，增加對食品企業(yè)的投資者和管理者強制性的培訓和實質(zhì)性的、不流于形式的考核，強化企業(yè)的社會責任；第二，整合我國食品安全相關(guān)的法律體系。我國目前對食品安全監(jiān)管的主要法律法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等，這些法律存在交叉、重疊、矛盾、空白，對同一食品違法行為，法律又不同的規(guī)定，有些規(guī)定甚至是矛盾的，但對有些違法行為，卻出現(xiàn)法律的空白，沒有相應(yīng)的法律去規(guī)范，導致執(zhí)法上的混亂；第三，組建政府監(jiān)管的綜合機構(gòu)，提高監(jiān)管效率。建立一個立法、行政、司法三權(quán)合一且跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的橫向監(jiān)管機構(gòu)，以中立者的身份在政府、受監(jiān)管主體、消費者之間保持均衡，通過建立激勵機制，實現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)化和規(guī)模化；第四，加大受監(jiān)管主體的違法責任后果。食品企業(yè)是理性經(jīng)濟人，也具有機會主義傾向，它們在進行食品的供給時，擁有較大的信息成本優(yōu)勢，如果對違法后果的預(yù)期成本低于違法收益，它們會盡一切努力實現(xiàn)自我利益最大化，不惜損人利己，公然違背政府法律，甚至損害社會整體利益。所以必須加大違法責任后果，綜合運用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對受監(jiān)管主體以經(jīng)濟、能力、商譽處罰，增加受監(jiān)管主體的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟、法律、社會成本的壓力下克制機會主義行為。正如孟德斯鳩所言“雖然欲望可能會促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做”。

2、政府加大對第三部門的培育和支持。

第一，政府應(yīng)通過立法確定第三部門的法律地位。目前我國第三部門主體的數(shù)量有限，質(zhì)量不高，不能滿足對食品安全監(jiān)管的需求，并且我國第三部門的法律地位不高，沒有完全獨立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財務(wù)上受行政機關(guān)很大的限制。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，第三部門的監(jiān)管將成為食品安全監(jiān)管的重要力量，所以要大力發(fā)展第三部門，賦予其獨立的法律地位和法律人格，使他們能獨立得做出行為，政府也要把具體的食品安全管理權(quán)限回歸給第三部門，使他們擁有準公共權(quán)力，保障它們的獨立性、權(quán)威性、公正性；[4]第二，政府培育體系完整的第三部門組織。第三部門組織是監(jiān)管食品安全的重要力量，要實現(xiàn)監(jiān)管的作用，必須建立完整的組織體系，即建立制定食品安全標準的機構(gòu)、食品安全的檢測機構(gòu)、食品安全的風險評估機構(gòu)、食品安全信用評估機構(gòu)、食品安全的信息收集、分析、披露機構(gòu)，各機構(gòu)分工合作，相互獨立，相互配合，共同實現(xiàn)對食品安全的監(jiān)管。第三，政府建立綜合性監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，綜合性監(jiān)管本質(zhì)是整合社會資源，利用整個社會的力量來實現(xiàn)監(jiān)管目標，即調(diào)動政府立法、執(zhí)法、司法監(jiān)管、第三部門具體業(yè)務(wù)管理、媒體輿論監(jiān)督、個人的起訴監(jiān)督等，并利用網(wǎng)絡(luò)平臺，及時通報、食品安全的信息，并且實現(xiàn)在各監(jiān)管主體之間信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。

3、政府確保消費者的權(quán)利，建立消費者監(jiān)管的利益驅(qū)動機制。

第一，確保消費者個人的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法訴訟權(quán)等。無論是政府主體的監(jiān)管，還是第三部門的監(jiān)管，都是由具體的個人來操作，而每個具體的個人都將扮演消費者的角色，最終落實到每個消費者的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法訴訟權(quán)，也就客觀上推動政府主體監(jiān)管和第三部門主體的監(jiān)管的實施；另外，消費者個人利益受到侵害，也最有動力對政府和第三部門施加壓力，比如，向消費者協(xié)會投訴或者向人民法院起訴，來促使他們履行監(jiān)管義務(wù)，實現(xiàn)對食品安全的依法監(jiān)管。第二，建立消費者監(jiān)管的利益驅(qū)動機制。消費者也是經(jīng)濟人，是市場中的弱勢群體，在維護自己的權(quán)利時也要考慮成本收益，尤其是對抗實力強大的企業(yè)，所以政府要建立利益驅(qū)動機制，用利益來引導消費者的行為，提高消費者監(jiān)管的動力。[5]政府盡量提供充分的食品安全信息，以克服信息不對稱，促使消費者有能力進行更有的效的監(jiān)管。減輕消費者在食品安全訴訟中的舉證責任，延長起訴時效，提高受監(jiān)管主體對消費者的民事賠償標準，使消費者愿意起訴維護自己的權(quán)利。同時，政府要加大宣傳，正確引導消費者健康消費，減少消費者的道德風險和逆向選擇的概率。

參考文獻：

[1]楊龍,王騷.政府經(jīng)濟學[M].天津：天津大學出版社,2004.

[2]王建芹.第三種力量——中國后市場經(jīng)濟論[M].北京：中國政法大學出版社，2003.

[3]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁譯，商務(wù)印書館，1982.

[4]李長建,張鋒.一種社會性監(jiān)管模式——中國食品安全監(jiān)管模式的理性回歸[J].重慶社會科學，2006（3）

[5]]李長健、陳占江.我國食品安全問題及其原因分析[J].中國科技信息，2005,（16）