公共財政改革論文
時間:2022-02-23 10:19:00
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一、WGA的基本框架
WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財務(wù)報表。它借鑒商業(yè)會計方法,為整個公共部門制作一套基于通用會計準則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財務(wù)報表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財政部為每個履行公共職能的實體,以及部分或全部由公共資金支持的實體準備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實體;養(yǎng)老金計劃,包括中央政府養(yǎng)老金計劃,國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實體等。
(2)地方當局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如:單一制議會、郡議會、自治市鎮(zhèn)議會、區(qū)議會等等);消防機構(gòu)、警察機構(gòu)、緩刑委員會、旅客運輸機構(gòu);廢物處理機構(gòu)、資源保護局;地方教育當局及學校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運基金等。
2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財政部與政府部門相配合的方法,由財政部負責整個合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負責其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進行幾年的模擬運行,以確保質(zhì)量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組,制定詳細的合并進度表,要求每個相關(guān)公共實體制定年度數(shù)據(jù)進度表等多種措施,來確保WGA項目的順利實施。
(2)集團內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體,因此必須排除集團內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對在多個賬戶中報告的交易要進行調(diào)整以避免重復(fù)計算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會計政策框架,這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致,具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會計指導(dǎo)系列,采用一致的會計政策和會計慣例。
(4)WGA報告的形式和內(nèi)容。《政府資源和會計法案2000》指出,早期的WGA報告至少要包括三個核心報表:財務(wù)績效報告(即收入與支出賬戶,相當于損益賬戶)、財務(wù)狀況報告(即資產(chǎn)負債表)、現(xiàn)金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報表,為議會和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟信息。
(5)審計問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計,為此,應(yīng)當建立與公共實體審計行業(yè)標準類似的審計標準,規(guī)范審計意見的形式,明確審計權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計人員對會計確認等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計模擬運行,以檢驗其效果。
3、WGA的發(fā)展目標。
(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計的WGA。在開發(fā)和實施基于GAAP的WGA的同時,財政部決定先為整個公共部門開發(fā)未經(jīng)審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA。它可以在財政年度結(jié)束后較短的時間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數(shù)據(jù),以促進財政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標。建立WGA的中期目標是以GAAP為基礎(chǔ),準備一套完全經(jīng)審計的WGA,它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會流入基于統(tǒng)計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會的詳細審查,并且為財政政策和經(jīng)濟政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會計與預(yù)算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計劃的財務(wù)報告、地方當局和其他公共部門實體的賬戶。
基于統(tǒng)計的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對國民核算賬戶分類進行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計的季度信息應(yīng)當及時準備好以進入短期的財政政策規(guī)劃過程。
為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預(yù)測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務(wù)責任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟層面的決策)直接相關(guān)。不論對政府本身,還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟政策的發(fā)展,通過更好的決策促進經(jīng)濟績效的改善,從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經(jīng)濟決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會保障人口預(yù)測、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達到這些要求。為了責任目標,必須確保這類資產(chǎn)的保護成本、維修成本等信息盡可能準確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務(wù)合并的困境。現(xiàn)實的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負債)列入資產(chǎn)負債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務(wù)的會計處理問題。主計審計長應(yīng)用英國GAAP,認為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負債表中,而國家統(tǒng)計署應(yīng)用ESA95原則,認為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔了在長期中為項目提供經(jīng)費的義務(wù)),但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負債表,也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產(chǎn)負債表。
(3)合并會計技術(shù)的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會計技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻,難以提供評價政府財政狀況和財政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標準反映了不同的政治責任。反對編制WGA者認為:將非部門公共實體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會引起誤導(dǎo),因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的,中央政府不擁有這些實體的任何資產(chǎn)和負債。但是支持WGA者認為:如果尊重這些實體的憲法獨立性,WGA將是不完全的,因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計審計長、四個地域各自的審計機構(gòu)、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權(quán)限,另一方面,主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作,主計審計長必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計直線職權(quán),不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會計確認問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權(quán)責制基礎(chǔ)的會計系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計的WGA,這三個賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
(3)長期目標。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發(fā)展目標是建立一個能夠提供年度審計賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預(yù)測、經(jīng)濟和財政政策等所有產(chǎn)出的、單獨的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。
要實現(xiàn)長期目標,必須做到:(a)成功實施基于GAAP的WGA和審計;(b)擁有從多種平臺接收數(shù)據(jù)以實施合并的技術(shù),以及為多種報告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。
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