構建服務型政府滯后性論文

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摘要:近年來,構建服務型政府早已成為我國各地政府改革提出的目標和口號。但在每個目標實現的背后,肯定會有因地制宜的實際考慮和各地政府的相關支持。通過對比東北這個欠發達地區與國內其他發達地區在構建服務型政府方面的具體狀況,并以東北地區的制度環境、激勵機制、制約因素等為分析參照,解釋了東北地區構建服務型政府滯后的癥結所在,在此基礎上,提出東北地區要突破構建服務型政府的瓶頸就必須要注重其自身的獨特性與適用性。

關鍵詞:服務型政府;東北地區;滯后性

Abstract:Inrecentyears,totransformthegovernmentalfunctionsintoservicetypehasbeenbecomingapoliticalgoalofreformevenacommonplace,behindwhichthegovernmentsatdifferentlevelstookdifferentlocalconditionsintoaccountwithrelevantsupportgivenforeachotherComparingtheactualityoftheNortheastChinawithotherdevelopedregionsinrespecttothetransformationmentionedaboveandanalyzingtheinstitutionalcircumstances,incentivemechanismandrestrictionfactors,intheregionitwasfoundthatthetransformationintheregionlaggedbehindotherplacesTherootcausesarethereforediscussedwithsomesuggestionsgivenAsaconclusion,thelocaldistinctivenessandappropriatenessshallbeemphasizedsoastobreakthroughthebottleneckformedintransformingthegovernmentalfunctionsintoservicetype

Keywords:servicetypegovernment;NortheastChina;lagging

近年來,有關服務型政府理論與實踐的探索具有前瞻性、科學性和可行性,并已成為政府改革實踐和理論研究的熱點之一。隨著十六屆三中全會正式提出建立公共服務型政府目標之后,總理在2004年的政府工作報告中也著重強調了建立服務型政府的重要性,而《行政許可法》的頒布和施行更是從法律層面上強化了建立服務型政府的傾向,這都說明建立服務型政府已成為中國各級政府的既定目標［1］。隨后,全國各地掀起了一輪又一輪的創建“服務型政府、服務型部門、服務型機關”的熱潮,取得了顯著的成績,但同時也出現了創建發展中的地區不均衡現象。我們注意到,服務型政府建設取得較好效果和較大影響的創建活動多集中于沿海地區和部分發達的中西部地區,與之相比的是東北地區各級政府在創建服務型政府活動方面表現出一種明顯的滯后性。為什么在中央的統一決策和號召之下,東北地區會出現這樣的反差呢?那么導致構建結果滯后的原因是什么呢?由于形成這個結果的原因是多方面的,因此本文將研究的邏輯起點放在東北與發達地區構建服務型政府的差距比較方面,并在此基礎上,從制度環境、激勵機制、制約因素等方面探尋東北地區構建服務型政府的滯后癥結之所在。

一、東北與發達地區構建服務型

政府的現實差距比較

所謂服務型政府,是指在公民本位和社會本位理念指導下,按照公民意志,通過法律程序組建的服務公民和服務社會的責任政府。從形式上看,服務型政府主要體現在理念、制度和行為三個層面:從理念層面上看,服務型政府是一個執政為民的政府;從制度層面上來看,服務型政府建設是一場全新的職能配置、管理方法和運行模式的革命;從行為層面上來看,無論是從行為范圍、行為方式還是行為效果,都要從社會公眾需要出發,以社會和公眾的滿意為依歸。構建服務型政府的過程,就是要從以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務轉變,這就意味著需要重新調整政府角色的定位,從根本上改變我國幾千年以來的管制行政的政府模式。但東北地區計劃經濟體制遺留下來的問題還十分突出,政府總體上還處于管制型政府階段,仍然以行政或審批的方式支配大量的國有和非國有社會經濟資源,服務理念遠未真正形成;官本位、權力本位現象根深蒂固,行政方式依然以管理和控制為主,將行政管理視為行政監管、行政管制的觀念普遍存在;政府在管理過程中表現出重管理、輕服務的傾向,公共服務質量普遍不高等,再加上計劃經濟體制的慣性作用,導致服務型政府在東北地區的建設狀況總體并不令人滿意。

東北地區服務型政府建設落后于東部和沿海地區,從表面上看,主要表現在公共產品和公共服務投入不足、社會組織發育不健全等方面。但從深層次上來看,其滯后的關鍵在于理念的落后:傳統的自然經濟和小農經濟思想積淀深厚,計劃經濟影響深遠,加上改革開放的步伐遠遠落后于東部沿海地區,造成了東北的相當一部分干部群眾還存在與服務型政府發展相悖的重官輕商、安于現狀、封閉保守等落后觀念,政府也習慣把發展經濟作為唯一的核心職能,造成政府定位模糊,政府職能轉變緩慢。反觀東部沿海地區,隨著市場經濟的深入發展,政府權力的收縮和人民主權意識的增強,要求政府為社會、公民和企業提供服務的呼聲高漲起來,對地方政府提供的公共產品的質與量都提出了更高更新的要求,要求政府不只是管理好社會公共事務,更重要的是要提供更多更優質的服務。在此背景下,東部沿海地區地方各級政府逐步樹立起現代政府理念,克服傳統行政管理的束縛和影響,在行政過程中滲透顧客至上、有限政府的相關理念,在經濟發展中充分發揮政府的產業導向作用,在建立和健全市場規則、優化經濟發展環境、提升政府結構能力等方面取得了明顯的成績,通過政府流程再造、引進全面質量管理、健全公共決策制度等手段深化行政體制改革,健全、完善公共服務型政府的機制。上海、浙江、蘇州、南京、青島等發達省市在改革傳統的行政管理模式、建立服務型政府方面取得了初步的成效,這些地區的先進經驗為東北各級政府作出了表率,提供了經驗。

二、影響東北地區構建服務型政府

的制度環境

中國大多數的經濟政治制度變遷是循著“小范圍制度變通—局部突破—全國運動式推廣”的發展軌跡。小范圍的制度變通使微觀主體在相對成本或者偏好的變化的情況下,主動地對原有制度進行調整。當這種變通的市場利益明顯的時候,變遷就會在更大的范圍得到認可。地方政府和學者就開始營造輿論,影響更高一級的政府,直至中央政府,制度便開始了意識形態化的過程。一旦成功地意識形態化,就開始在全國范圍內推廣。此時,對其他地區來說,這種變遷帶有很強的被動或者說強制性色彩(謝子平,2003)。構建服務型政府的制度變遷也同樣遵循這樣的邏輯。對于東北地區而言,構建服務型政府在一定程度上屬于強制性制度變遷,在東北這樣一個缺乏以市場為價值理念、以創新發展為改革思維、以公平效率為行為準則的地區,服務型政府建設的制度變遷表現出一定程度的滯后性。

制度環境影響著治理結構或機制的選擇［2］,決定了地方政府的目標以及可供調遣的體制內資源。從全國的情況來看,目前各地方的制度環境具有相似性,都面臨著相互競爭的特點,這種競爭不僅僅只是經濟實力的競爭,還涉及到政府效能、政府管理水平的競爭,在進入到發展的新時期之后,制度環境更是納入到更高層次區域競爭的范疇,并將其與執政合法性聯系起來,通過經濟的可持續穩定發展,改善人民生活水平,取得人民的支持和信任。應該說,這種政績合法性建設在20世紀80年代和90年代前期取得了相當大的成功［3］,但隨著經濟全球化程度的日益加深,中國經濟融入世界經濟的程度日益提高,以經濟增長獲取執政合法性的邊際效用日益降低。具體到東北地區的制度環境,由于東北老工業基地計劃經濟體制下遺留的問題還比較嚴重,市場化程度低,國有經濟比重過高,且未成為真正意義上的市場主體,其他市場主體、要素市場發育緩慢,資源配置效率低下,經濟活力差,自我調節能力不足,導致在市場經濟條件下面臨相當大的沖擊。近年來,東北在全國經濟總量的比重大幅度下滑,總體經濟出現不景氣狀況,使得以往封閉的資源開發系統的弊端暴露無遺,產業雷同、重復生產和產業結構失調的現象尤為突出,一批工廠破產,大批工人下崗,農村情況也不容樂觀,一批煤炭、林業等資源型城市的枯竭使得經濟社會發展狀況雪上加霜,隨之而來的各種社會問題層出不窮。面對社會轉型期的挑戰更加嚴峻,經濟、政治、意識形態等各領域都需要政府的介入,大大增加了政府管理社會的難度,分散了政府精力,促使東北地區各級政府必須全力確保經濟發展速度,以經濟增量的擴大來消化和防范社會突發事件的發生,以財富的增長消除社會不安定因素。在這種時代背景下,建設服務型政府并沒有實質上成為東北地區各級政府實際工作中的重中之重。

同時,我國各地面臨的制度環境是一種行政集權下的財政分權［2］,20世紀80年代,中國開始進行財政分權,采取財政包干制,從而形成中國式的市場維護的聯邦主義［4］。1994年實行的分稅制改革,僅僅解決了稅權的劃分,而對事權的劃分僅限于中央和省一級政府,對省級以下地方政府劃分并沒有明確,由此形成的省級以下的財政體制與分稅制的設計初衷相差巨大。在收入劃分上,從自身便利性出發,各級政府都是“層層抓大”,將大稅種抓在自己手中,以至于下級政府最終面臨財權日益上收、事權卻不斷下壓的尷尬局面。從地方政府官員的政治市場新角度進行分析,中國的政治集權和經濟分權這一對矛盾,必然導致中央政府對地方政府官員只能采用經濟指標考核下的政治晉升制度。由此,政治競爭引發了強烈的地方擴張沖動,各地方的政治晉升錦標賽不同于經濟市場競爭,這是一種零和博弈。另從公共選擇理論可知,政府官員同企業競爭者一樣,都追求個人效用最大化,擴張個人控制權。綜合起來地方政府官員有三條途徑:第一條途徑就是向上晉升,即在更大范圍更高層次獲得個人控制權;第二條途徑是向下深入,也就是運用行政權力更多地干預企業等微觀經濟社會主體和公民的日常生活;第三條途徑就是橫向擴張,地方官員控制的地方資源和經濟社會規模的迅速增長。在東北具體的制度環境下,由于國有經濟比重超大的特點以及國有產權實際歸屬利益人不明的屬性,使得東北各級地方政府官員更加方便于在所轄國有企業運用行政權力實現個人利益效用最大化,服務型政府的實施可能反而會壓縮政府及官員的權力尋租空間,損害部門利益。這就不難解釋,近年來東北地區各級政府在加大公共產品與公共服務投入力度的同時,其行政權力還依舊習慣性地停留在一些不該停留的微觀市場領域,甚至“武斷”地發揮著影響,制約著政府職能內容、實現方式、職能劃分與機構設置方面的重新定位,阻礙服務型政府的創建。

三、導致東北地區構建服務型

政府滯后的激勵機制

為什么東北地區服務型政府建設沒有取得預想中那么明顯的成效呢?這需要研究東北地方政府的激勵機制。總體來說,地方政府是一個完整的科層制官僚體系,金字塔的結構決定了各位官員還是十分關注自己的職業生涯和個人利益的,在這些官員中,最關鍵的是這些對政府行為有著決定影響的擁有決策權的一把手［5］,假設各級政府的一把手是追求個人效用最大化,那么他們關心的主要是在職業生涯中進一步升遷,或避免被淘汰出局。因為他們的工資、地位、成就感以及其他待遇都是與其職位直接相關的［6］,在政治競爭的制度環境中,政績已經非常細致地納入干部考核與晉升中。同時,現行的干部晉升制度是一種典型的“淘汰制”,官員自上而下地逐級晉升,一旦在某一個級別沒有得到提升,就失去向更高級別晉升的機會。這種晉升有兩個特點:一是根據參加競爭的官員之間的優者取勝的相對標準來提拔官員;二是這種淘汰制還對年齡進行了限制,即某一類干部只能在某一年齡以下進行提拔。這意味著,如果一個干部在某一職位滯留過久而導致年齡超過了某一規定年限,那么他的職業生涯就會在某一職位停滯［6］。在這種政治競爭的制度環境中,誘使地方政府官員關注任期內的政績,尤其是短期政績。同時,在淘汰制加年齡限制的晉升制度下,官員也只能關注短期的政績,即“站臺式的階段目標”,隨著近年來干部流動的加快,官員在一個職位上任職的時間也進一步縮短,更加劇了官員追求短期政績的行為傾向。

在市場化程度低的東北地區,一方面,政府官員容易沿襲傳統計劃經濟體制下的思維慣性,將精力放在抓經濟方面,期望借助政府的力量來推動經濟發展,并從“市場失靈”理論中獲取支持,使得東北各級政府更加向往壟斷社會資源,并試圖延續用行政權力分配資源。來自“東亞模式”的現實依據也告訴我們:只有這樣,才能在短期內取得經濟的顯性發展,達成跨越式巨變,實現站臺式的階段目標,官員也才能在政治競爭中獲取更有利的位置,至于這種政府主導經濟發展的模式造成的延緩市場主體的成熟、沖擊市場交易關系、惡化市場發育的宏觀環境等一系列后果,導致后發地區競爭力減弱,與領先地區之間差距拉大的長期不利潛在因素,由于出現的時間滯后性,并不能對官員的晉升產生實質影響。另一方面,東北地區創建服務型政府,由于受體制、文化、傳統諸多因素的限制,屬于一種長期性的系統工程,初見成效的時間跨度非常大,難以“立竿見影”和短期奏效,其績效也難以測量。另外,構建服務型政府這一制度變遷已經在全國屬于沒有多大創新意義的項目,在此方面即使取得成績,對地方官員的晉升的作用也不比其他項目來得直接。對于東北地區而言,由于構建服務型政府收益小而成本大,屬于一種“投入大,產出低”的低效益項目,政府及其官員出于自身的考慮把精力放在“效益”更高的方面,是一種“明智”的選擇。

其次,由于東北地區作為后發地區,經濟建設方面容易出政績,在現有的干部激勵機制下,官員之間會在政績上進行競爭,這樣就產生了類似于“囚徒困境”的博弈:如果別的官員都把精力放在了抓經濟和招商引資方面,那么他的最佳選擇也是采取同樣的辦法,否則,就會在競爭中處于劣勢甚至被淘汰。

最后,由于我國行政機關采用的科層組織的正規性和層級制,在地方官員中,晉升機會只屬于一小部分人,絕大部分沒有晉升機會的官員構成了公務員的主體,因此地方官員追求的擴充個人控制權的途徑只好放在了向下深入和橫向擴張上;由于東北國有經濟比重過大的特性,東北地區各級政府必然充當行使國有資產管理者的角色,這就決定了政府在一定程度上直接擁有控制大量國有企業的權力。再加上我國官本位的傳統思想影響深遠,地方資源的產權性質與公共選擇制度約束失效,使得東北地區更有官員自我向下擴張控制權的便利和條件,以至于相當部分行政官員持有“沒有必要對民眾負責,即使為民著想也得不到什么好處”的錯誤思想。驅動政府作為的激勵不足,構建服務型政府在東北政府內部缺乏必要的內源動力。

四、造成東北地區構建服務型政府

滯后的制約因素

盡管由于特殊的體制環境等諸多因素影響,使得東北地區在構建服務型政府方面沒有形成強有力的激勵機制,但東北地區在此方面的整體性滯后,說明在制度層面上,還存在著一定的制約因素。

1社會約束

目前,雖然建設服務型政府的宣傳已在全社會轟轟烈烈地展開,文件、通知也在各級政府層面上傳達,但由于東北地區是計劃經濟及其觀念影響最深的地區,形成以官本位和關系本位為特征的傳統行政文化,政府管理規章因人而異,對一些三資企業不能一視同仁,在稅收征收、許可條件、收費標準等方面存在一定程度的差別;動輒就進行地區封鎖,借評比、展銷等活動上門拉贊助的現象依然存在;以發展經濟和治理軟環境為由規定執法禁區,對本地各類開發區和部分企業實行所謂的掛牌保護、封閉式管理的做法時有發生。在經濟體制運行過程中,東北地區政府追求部門利益的舉動還十分突出,表現為某些政府部門或行業單位,依然憑借其行政特權(勞動用工人事權、資金審批權、技術改造審批權、產品價格審定權等),通過合法與不合法的收費,采取不正當的手段吃拿卡要,為本部門、本單位人員的消費謀取經濟收入。在政府內部,相當部分的工作人員對于“什么是服務型政府,怎樣建設服務型政府”等問題還存在疑問,對服務型政府建設的方向還比較茫然;對服務型政府宣傳面也過窄,目前尚處在政府機關熱、公民冷的狀態。東北地區至今尚未形成“公共服務型政府”的宣傳氛圍,許多公民對公共服務型政府沒有印象,至于公共服務型政府的內涵、標準就更不清楚了。筆者在吉林、黑龍江、遼寧的部分省直單位調研發現,一些政府機關的領導、公務人員也說不清服務型政府的具體內容,可見東北地區服務型政府建設影響有限。東北地區建設服務型政府本身沒有讓群眾直接感到有多大變化,不能形成公共服務的供給者與消費者之間的互動,再加上區域內跨國公司和外商比重很小,政府很少受國際規則的約束,社會、公民、企業要求政府提供優質服務的呼聲還不及沿海高漲,社會約束力不強。

2財力約束

構建服務型政府必須以公共財政為基礎。一方面,我國當前的財政模式并不是真正意義上的公共財政,政府的政權組織和資產所有者兩重身份在分配上尚未分開,這就使得我國財政公共服務性質的非生產性活動,時常以財政撥付、專項基金等形式與統一的政府分配活動混淆在一起,因此,在具有中國特色的公共財政體制的建設過程中,各個省份的差別非常大。對于經濟欠發達、民資不充裕、國有經濟比重相對較大的東北地區,將公共財政與國有資產財政加以分離時,所遇阻力和壓力非常大,嚴重制約了公共服務型政府建設。另一方面,東北經濟相對落后,以吉林省和蘇州市相比較為例:蘇州市2003年GDP就達到了2800億元,吉林省2004年才達到295821億元;蘇州590萬人口,吉林省則有27085萬人口;蘇州2005年人均GDP6000美元,吉林省2005年人均GDP123171美元;蘇州各級政府可支配資金210億元,吉林省170億元。可見兩地在經濟發展水平上差別很大。因此東北各級政府在社會服務的核心職能投入上,無論是對公共科技的投入,或是對公共教育的投入,還是對社會保障的投入都未及時到位,東北地區服務型政府都遭遇到財力約束。

3責任追究缺位

東北地區一些部門權力和責任不相稱,行政隨意性大,加上程序法制建設不夠完善、監督不力,致使東北地區政府公務活動中越權、侵權和不負責的現象時有發生。然而責任機制必須以有效的績效評估機制為前提,在現有的政府績效評估的體系中,存在一種單純“以GDP論英雄”的績效評估取向,東北地區各級政府總體上還未從根本上突破中國管制行政幾千年的傳統,也未從根本上改變計劃經濟時代政府角色和政府官員的角色。建設服務型政府的實踐還屬于摸著石頭過河的探索,在建設服務型政府時有把其簡單化的傾向,也有什么都往服務型政府上靠的傾向,東北地區現有的政府績效評估機制中,并沒有強化服務型政府的指標及其權重,造成有些政府機關領導把公共服務型政府建設當成權宜之計,缺乏對這項工作長期性和艱巨性的認識,在構建服務型政府方面存在責任追究缺位。

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