私營化公共管理論文

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內容提要：私營化是當前美國公共行政討論最為熱烈的話題，與此同時，快速蔓延的信息技術也給公共管理帶來諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問題。私營化浪潮與網絡浪潮幾乎同時發生，因此有必要思考公共管理中的基本價值。通過美國的案例和有關學者的評論，作者力圖回答兩個問題：一、兩大浪潮怎樣挑戰公共管理倫理？二、當前的公共管理者日益陷入私營化與信息時代的迷霧，以往的倫理原則與價值對他們是否有效？

關鍵詞：公共管理、私營化、管理倫理、信息時代、美國

公共部門私營化在今日美國已是風起云涌。各種規模、各種類型的政府都在提供公共服務的過程中重新界定政府的角色與責任。"為創造一個運作更有效，花費更少的政府"（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，這是美國副總統戈爾的《國家績效檢討報告》中的著名標題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯邦政府都已開始與私營組織--不管是營利的還是非營利的--建立新的關系。在一些領域，政府可以完全卸下公共服務的沉重包袱――原先這是政府必須承擔的，而在另一些領域，政府與私營企業通過訂立合同共同對公共服務負責成為首選的改革措施。

私營化浪潮--如果可以這么稱呼的話--與信息化浪潮幾乎同時席卷發達國家。二十一世紀的曙光已現，美國乃至全球范圍的人們都在購買個人電腦，光盤（CDROMs），爭相上網。互聯網、萬維網、瀏覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務、聊天室以及超文本標記語言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場所--無論是中央控制室、專業辦公室還是家庭--都日益高科技化，信息化。

未來是如此明顯，連原本對我們十分有意義的公共與私營的歷史區分好象也不再有效，而且當人們進入網絡空間被扭曲的時空時，過去與現在的差別一樣沒有意義。然而目前顯現的私營與公共、過去與現在的虛擬界限怎樣構成對管理倫理的挑戰？我們是否正在進入一個虛擬管理倫理（virtualmanagerialethics）的時代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環境中，正伸開雙臂擁抱私營化，那么以往通行的道德原則、倫理價值還能不能指引他們適應新的時代？未來是不是意味著一些不可見，卻是不祥的可能？

私營化與公共管理的道德倫理

我們首先來看私營化如何改變公共管理者的道德面貌。

公共管理倫理部分扎根于二十世紀初席卷全美的進步改革運動（ProgressiveReformMovemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑聞、腐敗以及無節制的貪欲迫使改革運動樹立一套新的道德準則，它以效率、責任、美德、政黨中立（或稱無黨派，non-partisanship）及公共服務為內容。隨著政府模式從市長-議會式向議會-市政經理式的推進，行政格局從分贓體制向公眾服務系統的轉換，以及政黨中立和大規模選舉的實現，新的倫理價值觀逐步走向制度化。而1914年市政經理聯合會（theCityManagersAssociation）及1939年美國公共行政協會（theAmericanSocietyforPublicAdministration）等專業化組織的成立則在精神上堅定地支持并踐行著新的倫理準則。也許政府私營化帶來的倫理困境喚起了持續近一個世紀的道德關懷。新世紀已揭開序幕，許多人認為，我們可能給太多美好的事物束縛了手腳(Thompson1993)，也就是說，原本進步的改革運動連同官僚制度的繁文縟節創造了一個運作低效、成本高昂的政府。

1992年，奧斯本（Osborne）和蓋伯勒（Gabler）響亮地提出了"改革政府"的口號，其回應空前熱烈。改革者支持私營化并號召公共管理者以企業家精神帶領政府進入二十一世紀，但他們很少提及私營化與企業精神對管理倫理的影響。十分遺憾，我們無法從《改革政府》一書的目錄中找到絲毫與道德有關的內容。也許奧斯本、蓋伯勒及其追隨者會說他們只是讓管理者在法律框架內嘗試不同的管理，而并沒有讓他們從事非法活動，因而也就不必關心道德的問題。

私營化改革能否把倫理道德減少到最低標準？如果它并非不合法，是不是就一定意味著可行？如果可行，會不會必然出現道德的低地？

因此我們有必要看一看私營化與企業精神對管理倫理的可能影響。

腐敗與公共利益

喬治·弗里德瑞克森（H.GeorgeFrederickson）在其著作《公共行政之精神》（TheSpiritofPublicAdministration，1997:194）中斬釘截鐵地斷言，私營化運動不會有成功的前景，在貪欲、腐敗剛剛得到遏制，政府行政能力受到人們倡揚之時，這一運動很可能又將退回到原來的狀況。他提醒道，我們總是在"為賄賂與欺詐創造一個誘人的環境"。難道已沒人記得美國副總統斯皮羅·阿格紐（SpiroAgnew，1969－1973）是為何辭職的嗎？弗里德瑞克森的抨擊堅定不移（1997:18）："越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務采取企業模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為。"

琳達·德萊恩（LindadeLeon）對私營化、企業化公共管理及道德的看法較為樂觀。雖然她承認，成功的私營企業家一般具有相同的價值觀--自負、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不擇手段--如果在公共部門中得不到合理約束與督察，可能會危及公共領域的道德基礎。不過她(1996:496)說："就其最佳狀態而言，公共管理企業化是道德的。"自我服務、追求利潤、精打細算的公共企業家們如果取得成功，一定能夠把握機會，合理調配資源，開拓創新。當然兩者相抵，道德環境不容樂觀。盡管如此，德萊恩依舊相信，道德的企業化管理是有可能的，并且會得到公共組織的鼓勵。

我們有什么證據能證明私營化、政府再造和企業化經營威脅到政府管理的倫理道德，甚至又使腐敗與不道德行為沉渣泛起？理論推導也許是困難的。科恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在調查了企業化公共管理的三個案例--加州橙縣財政破產案（theOrangeCountyfinancialbankruptcycase）、加州維薩利亞賓館合作項目（thehotelpartnershipprojectinVisaliaCalifornia）、印第安納波利斯廢水處理廠私營化項目（theprivatizationofIndianapolis''''wastewatertreatementplants）--之后提供了某種證據(1996)。

加州橙縣案的進展對倫理以及合法性問題提出了突如其來的挑戰。該縣財務主管羅伯特·西特羅恩（RobertCitron）為獲得巨額的財政增益，用當地的共享基金（pooledfunds）進行投資，不想利率陡然上升。隨之暴露的財政危機迫使這位財務主管棄職而去，給該縣留下破產的殘局。維薩利亞賓館合作案無論成功抑或失敗對道德問題的沖擊更大。該市動用閑置的城市財產（cityownedproperty）與瑞迪遜連鎖賓館集團（theRadissonhotelchain）合作建造并經營賓館，使納稅人的錢承受很大的風險，最后的結果是城市被迫收購賓館，承擔債務。

印第安納波利斯市對斯蒂芬·格德史密斯（StephenGoldsmith）市長的行動經常津津樂道，早在1990年初，他便在四十多個公共服務領域實施私營化改造，城市廢水處理廠便是其中之一。雖然這個廠一直是有效率的，市政當局還是決定把該項服務外包出去。結果當地的供水公司以51%的股份與一家法國工廠贏得了合同并取得了重要的財政貸款。在考察這三個案例的基礎上，科恩和埃米科歸納了如下結論，公共管理私營化能夠在道德上成立，但是小心謹慎和勝任私營化的資格問題必須嚴肅對待。

對美國中部某州的一個都會縣與當地商貿促進會（Thechamberofcommerce）開展合作的道德質疑在理查德·K·高爾（RichardK.Ghere，1996）看來是非常關鍵的。為繁榮旅游業，吸引會議產業（conventionbusiness），該縣制定了一套吸引外地投資的經濟發展戰略。占有當地稅收3%的旅館床位稅被用來實施這一戰略。根據協議，由商貿促進會提供與該戰略相關的服務。不用說，商貿促進會的官員對這項安排非常之滿意，自然成為干勁十足的合作者--不過這種干勁也許太足了。隨著時間的推移，違規事件屢屢發生：能拿到非競爭性授權的商人是因為與促進會的官員有著家族聯系，開支報告、圍繞會議而進行的商務活動經常弄虛作假，促進會為縣領導人支付打高爾夫、外出赴宴甚至出境旅游的費用。高爾沒有為我們提供商貿促進會向縣政府滲透的更多具體細節，但有一點已經很清楚，那就是高層合作在培育道德風氣方面所作甚少。這一案例提示，公共官員原本遵循的道德行為在公共職能私營化的今天已失去往日的功效。無疑，合同是誘導轉變的媒介。

總之，私營化運動構成對公共官員，包括管理者的道德挑戰。也許弗里德瑞克森的觀點(1997:171)是值得稱道的："政府正沿著私營化方向前進，對此我們無須心存介蒂，但對政府倫理的關注應同時提升。"

信息時代公共管理者面臨的倫理挑戰

為獲取和溝通信息而"上網"引發了一系列挑戰，地方、州、聯邦各級的大量部門擁有".gov"或".org"的域名。全美市/縣管理聯合會(ICMA)1995年對地方轄區的調查顯示，雖然54.4%的轄區還沒有上網(n=580)，但畢竟已有近半數（45.6%）在互聯網上占據了一席之地(MoulderandHuffman,1995)。今天，無數美國的市、縣、州行駛在信息高速公路上，如果這項調新開展，擁有域名的政府數量必定大得令人吃驚。

技術的使用可能對公共部門的社會生活或集團生活造成影響，網絡專業技術不但給管理者帶來麻煩，而且在理解與改善不合需要，甚至有時是不道德的技術影響方面同樣是蒼白的。一項電子郵件對公司內部生活負面影響的最新調查顯示，兩方面的原因造成工作環境越來越缺乏個性化--一是技術本身（因為無須面對面的交往，社會關系變得公開化），二是因為用戶或雇員為避免不期而遇的社會事務所做的有意識選擇(Markus,1994:119)。不過信息技術對工作環境的社會影響不僅僅只是負面的，雇員能夠而且已經作出選擇，決定和誰或不和誰聯系。事實上，努力提升組織倫理氛圍的管理者很可能會發現自己周圍，尤其在組織行動的基本知識方面已受到特殊挑戰――不管是負面的還是正面的。

組織上網對管理者的挑戰表現在如何對與互聯網相關的操作和行為進行定義、管理和監督。對于以下操作，如游覽萬維網網站，下載、收搜索黃色信息，從事營利的性廣告與性服務，傳播政治言論，張帖或下載有攻擊性的涉及種族和性的內容，收集或兜售各種機會，冒名傳播電子信息等等，公共組織及其管理者應盡快出臺令人滿意的互聯網使用政策，全力預防相似事件的大規模擴散。

與此同時，管理者越來越意識到，互聯網已成為建設責任政府和創新政府的重要途徑，因而必須積極地創造環境，極大地鼓勵雇員利用數據庫和萬維網這些信息寶庫開展工作。對于公共管理者來說，在互聯網的合理使用和濫用之間找尋平衡點，也許是最關鍵的倫理問題。

在雇員上網，使用Internet之外，倫理與合法性挑戰還來自于政府行為。在線政府及其領導人應發揚并努力提高民主的理念與實踐--在保護敏感信息的同時，保障公民獲得公共信息。一方面要公布關于犯罪率與艾滋病的統計數據，另一方面要讓公眾能夠獲得受害人的姓名與住址。同樣的問題是，當縣資產評估辦公室建立了包含資產價值與地址的查詢數據庫后，公共服務能不能得到有效保護？它會不會給罪犯運用同樣的科技手段找到作案對象提供方便？

多數地方政府的財政狀況是緊巴巴的，這為公共服務私營化創造了土壤，它們在政府主頁上出售廣告空間，或把商業產品作為市縣政府的公共產品，這些做法是否道德，又是否合法？互聯網的商業化已成定局，而在政府商業化的道路上美國政府能夠并應該走多遠？私營化是不是商業化的另一種形式呢？

最后，公共官員、市民及他們相互之間的電子溝通問題也值得注意。公民與官員之間的信息傳遞原來使用傳真，現在則以電子郵件取而代之。而溝通路徑一旦換在政府官員之間，情況則大不相同了。電子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在陽光之下？公共管理者在使用電腦，把重要信息發送給他的同事和上級之前，有沒有做到小心謹慎與踏實勤奮。

倫理進程的徘徊與困惑

私營化的迷霧和信息時代扭曲的時空觀困擾著今日的公共管理者，本文一開始便提出以往的倫理價值和道德原則在今天還是否管用的問題。也許上文試著作了回答，但不確定性無疑仍存在。

誠實、正直、仁慈和尊嚴這些負責任的道德方式過去長期地與人們緊密地聯系在一起，在私營化浪潮與信息時代到來之際的今天，它們依然是有效的。不過傳統的倫理價值是否充分，回答則很可能是否定的。采取一種更適合二十一世紀現實的倫理觀十分必要，至少在一段時間內，公共管理企業化與信息時代的現實是不該被忽視的。當然我們不能不重新思考在局部的和全球的工作環境中職員的行動究竟由什么推動。更進一步還應認識到，當個人成為道德主體因而對自己的行動負責時，他很可能生活在一個遠為活躍與復雜的社會組織環境中。

對于想在迷霧中乘風破浪的公共管理者來說，前面的路在何方？最迫切的問題也許恰恰是思考與實踐組織倫理。管理者應該時時刻刻問自己："在組織中培育一種道德環境，我能夠并且應該做什么？"根據特定的案例確立相應的倫理準則當然是一種方法，但這遠遠不夠，另一種更可靠的方法是雇用誠實的員工。當然，說來容易做來難。40年前約翰·F·肯尼迪總統的話至今仍余音繞耳："良好道德環境中的誠實之人是政府道德問題的最終答案。"

如何創造一個良好的道德環境，又如何判斷你在這方面進展成功？回答后者相對容易一些。一個好的道德環境，應該有更高水平的尊重、信任，組織成員之間擁有良好的公開溝通，在這里，公正、平等、同情和關懷能得到最大的倡揚。最終，這些優良品質能超越工作空間而散布到整個社會之中。

管理者如何在他們的組織中培育一個優良的道德環境？一些建議已經提了出來（例如增加交談的機會），但真正建立并維持組織道德所需做的自然會更多。至少管理者應盡力把道德自覺注入其組織并以此塑造與其他組織（無論是私人的，還是公共的）的關系。他們還要采取步驟開發與執行倫理原則，提供道德培訓，建立道德投訴機制或在年終績效評估中增加倫理的條款。這些措施無論是單獨的還是綜合的，都可以"作為組織發展的倫理道德"來看待(Zajac1997)。

總而言之，公共官員（選任的也好，非選任的也好）遇到越益復雜的道德挑戰是不以人的意志為轉移的，這一點毋庸置疑。對于經歷了200多年的民主實踐及建立在此基礎上的美國政府來說，任何這方面的失誤都將有損于公眾對其的信心與信任。

參考文獻：

1.Cohen,StevenandWilliamEimicke.(1996)"IsPublicEntrepreneurshipEthical?"PublicIntegrityAnnual.Lexington,KY:CouncilofStateGovernments.

2.deLeon,Linda.(1996)"EthicsandEntrepreneurship."PolicyStudiesJournal24(Autumn):496-514.

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