公共政策價(jià)值取向研究論文

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摘要公共政策的價(jià)值問題是政策科學(xué)的基礎(chǔ)問題,價(jià)值取向是公共政策最本質(zhì)的規(guī)定性。通過探討來尋求社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國公共政策的價(jià)值準(zhǔn)則及其理論依據(jù),在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步反思中國政府公共政策在價(jià)值取向?qū)用娴膯栴}和現(xiàn)實(shí)困境。

關(guān)鍵詞公共政策價(jià)值取向公平效率尋租

公共政策的價(jià)值取向受政策主體價(jià)值選擇的影響,表現(xiàn)出多元的形態(tài),這種多元性表現(xiàn)為公平、效率、民主、秩序等。公平作為其中最為基本的價(jià)值,在現(xiàn)代公共行政中的地位越來越明顯,現(xiàn)代公共行政越來越強(qiáng)調(diào)將公平作為公共政策的基本價(jià)值目標(biāo)。然而在現(xiàn)實(shí)生活中,廣泛存在的尋租活動使公共政策偏離了公平價(jià)值取向,導(dǎo)致公共政策的非公共化。

1公共政策價(jià)值選擇的多元性

對于“公共政策”(PublicPolicy)具體涵義的討論,行政學(xué)界一直莫衷一是、眾說紛紜。比較國內(nèi)學(xué)者和國外學(xué)者的定義,我們不難發(fā)現(xiàn),國內(nèi)學(xué)者傾向于給出它的技術(shù)性定義。例如,張金馬認(rèn)為,“公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人的準(zhǔn)則和指南,其表現(xiàn)形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計(jì)劃與策略等。”陳慶云認(rèn)為,“公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo),在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。”而美國的政治學(xué)家戴維·伊斯頓(DavidEston)則從較為抽象和概括的角度,認(rèn)為公共政策是對全社會價(jià)值做出的權(quán)威性的分配。一般說來,行政學(xué)研究者傾向于從“政策過程”的角度來考察公共政策,認(rèn)為這是一個(gè)包括“政策設(shè)計(jì)——政策抉擇——政策實(shí)施——政策反饋——政策評估”的完整過程。同時(shí),經(jīng)歷了實(shí)證主義的潮流之后,大家也普遍認(rèn)識到,任何一項(xiàng)公共政策的出臺,都必然包含了政策主體依據(jù)特定的倫理標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的價(jià)值選擇。從某種意義上說,政策主體的價(jià)值選擇就意味著公共政策的價(jià)值取向。公共政策傾向的認(rèn)定,受時(shí)空條件的限制,它是動態(tài)的;受政策主體階級傾向利益觀念的影響,它是多元的。

政府作為公共政策的主要制定者,是最大的公共權(quán)力持有者,所以公共政策與一般政策的最大區(qū)別就體現(xiàn)在“公共”二字上。具體說來,公共政策的價(jià)值選擇主要包括公平、效率、民主、秩序等。

公平是從屬于價(jià)值理性范疇的概念。如前所述,公共性是公共政策最本質(zhì)的屬性,因此,在現(xiàn)代公共行政中,要求公共政策行為體現(xiàn)公平的結(jié)果,盡可能滿足社會主體的公平要求,恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公平原則,統(tǒng)籌短期利益和長期利益、微觀和宏觀等因素,兼顧個(gè)人、集體、國家等不同主體的利益主張,平衡與之相關(guān)的利益沖突。作為現(xiàn)代公共行政的一部分,現(xiàn)代公共政策也是如此,公平應(yīng)體現(xiàn)在公共政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)上,寓于公共政策的全過程。

效率被定位于工具理性的界限之內(nèi)。作為一項(xiàng)政治產(chǎn)品,公共政策不應(yīng)僅僅只關(guān)注社會公平,還應(yīng)注重效率的價(jià)值取向,把“蛋糕”做大。它要求行政主體在公共政策行為過程中,應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)有效的方式,以盡可能少的“投入”,獲取盡可能大的“功效”。中外學(xué)者都重視公共政策的分配功能,強(qiáng)調(diào)公共政策的權(quán)威性,具體來說,公共政策的權(quán)威性根源于它以效率為前提,承認(rèn)、維護(hù)并增進(jìn)了社會的公共利益,因而得到了公眾的普遍認(rèn)同和支持。效率作為行政系統(tǒng)的基礎(chǔ)目標(biāo),是現(xiàn)代公共行政的一項(xiàng)原則。

民主就是指個(gè)人基本的權(quán)利和自由得到體現(xiàn)和保護(hù),人民對政治權(quán)力的監(jiān)督,政治權(quán)力在憲法和法律規(guī)定的界限內(nèi)行動,對個(gè)人隱私的保護(hù)等。在現(xiàn)代民主社會中,民主傾向不容置疑。公共政策除了體現(xiàn)公平和效率的價(jià)值取向之外,還應(yīng)盡可能滿足社會主體的民主要求,擔(dān)負(fù)起維護(hù)民主的責(zé)任,這是公共政策的一項(xiàng)基本功能。

秩序是一個(gè)行政系統(tǒng)的穩(wěn)定狀況,包括公共秩序的維持、社會的穩(wěn)定等,公共政策有責(zé)任保護(hù)整個(gè)行政系統(tǒng)的良性運(yùn)行,有責(zé)任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會秩序的因素和影響實(shí)現(xiàn)秩序目標(biāo)的政府行政管理體制。

2公平:公共政策的價(jià)值取向

2.1公平的涵義

什么是公平?古往今來,仁者見仁,智者見智,眾說紛紜。不同時(shí)期以來,不同學(xué)派的不同學(xué)者對于公平的認(rèn)識都不盡相同,觀點(diǎn)各異,概括起來主要有機(jī)會公平、過程公平、結(jié)果公平等。但是,總體來說,他們絕大多數(shù)都認(rèn)識到公平涉及倫理價(jià)值判斷。這些認(rèn)識都從不同的側(cè)面揭示出公平的基本內(nèi)涵:公平在本質(zhì)上是一種平等,一種有條件的平等,允許人與人之間存在差別;并且反映出了某種利益傾向,這種利益傾向表現(xiàn)為一定社會中占主導(dǎo)地位的評價(jià)公平與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。

2.2公平與效率的對立統(tǒng)一

一方面,經(jīng)濟(jì)效率是實(shí)現(xiàn)社會公平的必要條件之一。如果公共政策缺乏效率效應(yīng),則政府就不能對社會進(jìn)行有效的管理,社會將陷入無序狀態(tài),導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi),人民生活更加貧困,從而必將破壞并無法實(shí)現(xiàn)公平。另一方面,如果公共政策中貫徹公平理念,則可以博得公眾的信任、支持、配合,從而提高政府的威信,取得良好的行政效應(yīng)。不可否認(rèn),從一定意義上講,公平理念雖然會給公共政策行為造成一定的障礙,看起來似乎影響行政效率,成為行政效率的羈絆,但實(shí)際上,公平價(jià)值觀具有防止公共政策行為的專橫,維護(hù)公眾對政府的信任和良好關(guān)系,減少行政主體與公眾之間的摩擦,有助于行政效率的最大化。

2.3公共政策的公平價(jià)值取向

公平與效率的統(tǒng)一只是相對的,兩者之間的沖突仍不可避免。有時(shí)公平與效率發(fā)生沖突,就像魚與熊掌二者不可兼得的“兩難選擇”。盡管高效率的行政活動具有穩(wěn)定社會、繁榮經(jīng)濟(jì)的作用,并能克服官僚主義“拖拉扯皮”的弊端,但是如果公共政策片面追求效率,則往往會侵犯公眾的合法權(quán)益。因此,有人認(rèn)為效率與公平之間的矛盾的解決,需要根據(jù)社會客觀的變化而不同,其理論基礎(chǔ)在于:“價(jià)值是一個(gè)由多種要素構(gòu)成的,以多元形態(tài)存在的體系,在該體系內(nèi)部多種價(jià)值要素的位階是上下浮動的。在社會發(fā)展的每個(gè)階段和每個(gè)特定時(shí)期,總有一種價(jià)值處于首要地位,在進(jìn)行價(jià)值評價(jià)和選擇上,既不能沒有重點(diǎn),也不能顧此失彼?！被诖?行政主體在進(jìn)行決策的過程時(shí),必須做出權(quán)衡,在公平與效率的價(jià)值上不能千篇一律,而應(yīng)根據(jù)公共政策特有的背景、情勢以及輕重緩急來定奪。

3尋租:公共政策的非公共化

公共政策作為政治系統(tǒng)的輸出物,是一種正式的制度安排,其基本功能在于能及時(shí)有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進(jìn)行及時(shí)有效的配置。在民主社會中,公共政策表現(xiàn)為集體選擇的結(jié)果,因而在理論上,公共政策的制定應(yīng)該具備帕累托最優(yōu)(ParetoOptimum),以社會利益最大化為目標(biāo),公共性是公共政策的價(jià)值基礎(chǔ)和核心目標(biāo)。因而,公平作為公共政策價(jià)值取向中最為核心的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),在現(xiàn)代政策研究中占有十分重要的地位。但在現(xiàn)實(shí)中,公共政策在制定和執(zhí)行中或多或少的偏離了此目標(biāo),因?yàn)樵诠舱叩闹贫ê蛯?shí)施過程中存在一種衍生物,那就是“租”。政府干預(yù)中廣泛存在的尋租活動造成了社會資源的巨大浪費(fèi),使公共政策偏離了社會利益最大化的基本準(zhǔn)則和公平的價(jià)值取向。公共政策的非公共化時(shí)有發(fā)生。

在托里森的定義中,“尋租是為獲取人為的收入轉(zhuǎn)移而耗費(fèi)的稀缺性資源。”這種人為的稀缺一旦產(chǎn)生,尋租活動的非經(jīng)濟(jì)性就難以避免。因?yàn)閷ぷ庾鳛橐环N非生產(chǎn)性活動,是對既得利益的重新分割與轉(zhuǎn)移,它游離于生產(chǎn)過程之外,僅僅改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,一般通過例如游說、奉承甚至賄賂等不正當(dāng)手段來達(dá)到目的,并不能帶來價(jià)值增值。尋租者們競相通過尋租活動來影響政府的行為,使公共政策改變法律規(guī)定的權(quán)利,讓價(jià)值分配的天平朝自己這一方傾斜,以社會公共利益的衰減為代價(jià)來增加自身特殊利益的攫取。尋租是有成本的,布坎南將尋租行為造成的社會成本分為三類:保持壟斷地位的支出;政府部分對這類支出做出反應(yīng)的努力;尋租行為所引起的第三方的各種扭曲行為。所以,尋租行為導(dǎo)致了資源配置的扭曲和社會福利的損失。

由此可見,公共政策的非公共化實(shí)質(zhì)上是一種利益實(shí)現(xiàn)的過程,作為交易雙方的政府官員和利益集團(tuán)都實(shí)現(xiàn)了各自的特殊利益。這正如布坎南所言,由于政府是由個(gè)人組成的,政府的各項(xiàng)職能只能是人去完成的,因此,組成政府的這些人不可避免的具有經(jīng)濟(jì)人的性質(zhì),以追求最大化的個(gè)人利益為行為準(zhǔn)則。公共權(quán)力的非公共運(yùn)用就是他們?yōu)樽非髠€(gè)人特殊利益而造成的公共政策公共性的喪失。

綜上所述,經(jīng)濟(jì)制度的變遷將政府卷入了經(jīng)濟(jì)生活,政府通過公共政策來調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。尋租對特殊利益的爭奪損害了公共利益,導(dǎo)致了公共政策的“非公共化”,在“孤掌難鳴的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)”(薩繆爾森語)中,人類陷入了自己設(shè)計(jì)的兩難陷阱———市場的缺陷需要公共政策補(bǔ)救,但隨之而來的尋租問題又難以遏制。

4市場經(jīng)濟(jì)條件下我國公共政策的主要價(jià)值取向

經(jīng)濟(jì)體制類型與公共政策的選擇,尤其是公共政策價(jià)值目標(biāo)的選擇,有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。顯然,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共政策的基本價(jià)值取向具有很大的差異性。當(dāng)今世界多數(shù)國家實(shí)行的都是市場經(jīng)濟(jì)體制,我國目前也初步建立了具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)體制是我們探討公共政策價(jià)值取向的理論前提,市場經(jīng)濟(jì)體制下公共政策功能的重新定位是我們正確選擇公共政策價(jià)值取向的理論依據(jù)。

實(shí)踐證明,市場機(jī)制是一種有效的資源配置方式,通過合理的市場競爭能夠有效的解決效率問題。但是市場并不是萬能的,市場機(jī)制對資源的配置也會產(chǎn)生其自身無法克服的缺陷,這就是所謂的“市場失靈”。市場失靈成為公共政策形成的邏輯起點(diǎn),即為彌補(bǔ)市場缺陷,糾正市場失敗,客觀上需要政府通過及時(shí)制定并有效實(shí)施公共政策來干預(yù)市場,保護(hù)經(jīng)濟(jì)效率,維護(hù)社會公平。因此現(xiàn)代各國的市場經(jīng)濟(jì)大多是“市場機(jī)制+公共政策”的混合經(jīng)濟(jì),即一方面是資源配置方式的市場化,把市場作為資源配置的基礎(chǔ);同時(shí)又因市場缺陷的存在而不能缺少政府的宏觀調(diào)控和政策干預(yù)。鑒于此,現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府公共政策,就具備以下的雙重功能,即一方面政府要通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,通過公共政策的制定和實(shí)施,以克服和矯正市場的固有缺陷,解決那些市場不能解決或解決不好的問題;另一方面,政府的公共政策必須保障、促進(jìn)市場資源配置的充分、有效發(fā)揮,而不是人為地改變乃至扭曲這種作用。

當(dāng)今世界各國盡管大多實(shí)行市場與政府的二元調(diào)節(jié)機(jī)制,但因各自的國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及其發(fā)展水平等方面的差異,各國在處理政府與市場的關(guān)系上,以及在公共政策的選擇和運(yùn)用上,又有一定的差別。然而,所有市場經(jīng)濟(jì)國家在處理政府與市場的關(guān)系上,在公共政策的制定和實(shí)施上,都應(yīng)該恪守下列共同原則:以彌補(bǔ)市場缺陷為出發(fā)點(diǎn),以市場機(jī)制作用的正常、有效發(fā)揮為歸宿。換句話說,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場始終是資源配置的基礎(chǔ),包括公共政策在內(nèi)的政府活動,不能破壞這個(gè)基礎(chǔ),而只能保障、促進(jìn)市場配置作用的有效發(fā)揮,并針對具體情況對市場調(diào)節(jié)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)和補(bǔ)充。市場失靈為政府公共政策作用的發(fā)揮提供了需要和可能,但公共政策卻不能代替市場的效率和功能。

從上述對市場經(jīng)濟(jì)條件下公共政策功能的重新定位中我們可以看出,公共政策的主要價(jià)值取向應(yīng)是效率基礎(chǔ)上的公平。隨著公共政策對市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮,作為現(xiàn)代公共政策的基本價(jià)值和理念的公平也隨之表露出來。因此可以說,公平不僅是市場經(jīng)濟(jì)的自然法則,而且也是公共政策自身發(fā)揮功能的基本條件,因此,在公共行政過程中,人們往往會自覺或不自覺地用公平理念來衡量某一公共政策,并根據(jù)這種公共要求的滿足程度決定對公共政策行為的服從。

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的過程中,我們要以公平為導(dǎo)向,重構(gòu)我國公共政策,重點(diǎn)是解決好公共政策的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”,就是公共政策超出市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)有的作用范圍,給市場機(jī)制作用的發(fā)揮帶來了不利的干擾;所謂“缺位”既需要發(fā)揮公共政策作用的某些方面,又存在著政策真空或不到位之處。只有在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的前提下,解決好公共政策的“越位”和“缺位”問題,才能實(shí)現(xiàn)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)

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