公共品供給制度創新論文

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一、中國的公共品供給制度變遷：成效與問題

一套新的制度取代舊的制度，可界定為制度變遷。由此，可將新中國公共品供給制度變遷的時限大體界定在1978年。在此之前的公共品供給制度是典型的政府選擇依此之后，中國開始了漸進式、溫和的制度變遷進程，直到現在中國仍未建立起有效的公共品供給制度，就是說，這一進程仍在延續之中。在20多年的改革過程中，首先，逐步明確了市場經濟中的政府應當做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府從“越位”領域逐步退出并填補“缺位”領域的同時，政府間的公共品資源配置職能也在分稅制的制度創新下逐漸分開。目前，各級政府大體上能夠在劃定的事權、支出責任、稅權稅源、非稅收入以及政府間轉移支付項目和數量的前提下，各司其職、各負其責、各得其利、自求平衡，各自確定本轄區內的公共品提供的數量、結構與質量。再次，公共品的生產與提供也在政府采購制度的推行下，開始分開，公共品生產市場由過去的政府獨家壟斷經營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中多種經濟成分的多個生產廠商之間的競爭格局也已初露端倪。毫無疑問，公共品生產與供給制度的漸進變遷，已經取得了明顯的成效。

客觀地看，中國現行的公共品供給制度還存在以下缺陷：（1）在宏觀層次上，政府與市場、公共部門與私人部門在公共品供給領域中職責范圍缺乏科學合理的界定，政府治理公共事務的范圍過寬且方式不盡合理。（2）公共品的生產與提供不分，政府既包攬公共品的生產，又通過政府規制、行政審批、歧視性稅收和財政補貼等非中性制度壁壘，限制民間資本和外國資本進入市場，保護公共部門在公共品領域中的“垂直一體化”壟斷，并由此衍生出公共部門規模過大、激勵不足、壓力不夠、活動效率低下以及公共品供給不足、質量不高乃至尋租腐敗等一系列問題。（3）公共品的直接生產與間接生產不分，大量本來應該借助于社會分工、采取市場契約方式交由私人部門或“公”“私”混合競爭性間接生產的部分，也大都采取了公共壟斷的制度安排。（4）在公共品供給的縱向制度安排上，中央集權過度，地方政府的公共品供給職能難以充分有效發揮。

二、制度創新需要解決的若干理論問題

（一）純公共品并非無處不在。

自薩繆爾森以典型的公共品——燈塔為例給出公共品的經典定義后（薩繆爾森，1954），按物品的消費是否具有排他性和競爭性的標準，將全部物品劃分為私人品與公共品，并據以將經濟活動區分為市場領域與非市場領域的理念，就逐步為經濟學界所廣泛接受。按照薩繆爾森的定義，純公共品是指那些每個個人消費這種物品都不會導致別人對該物品的消費的減少。用公式表示就是：

這意味著，（1）公共品的效用具有完全不可分割性，只能作為一個整體“打包”在一組消費者之間共同消費或使用。（2）公共品在一組消費者的消費或使用中是非競爭性的，即增加一個消費者的消費或使用，其邊際成本為零。（3）公共品在一組消費者的消費或使用中是非排他性的，即用價格機制或產權界定排他消費要么在技術上不可能，要么排他的成本要大于排他后所帶來的收益。

薩繆爾森的公共品定義，與其說是為了尋找有效率的資源配置機制以及制度安排上的“公域”與“私域”的分工，倒不如說是純理論研究。

（二）即使是純公共品，其政府供給行為也需要市場調整。

居民（包括居民企業）所消費的安全一般被認為是比較純粹的公共品。然而，在居民所消費的全部安全中，公共安全卻只不過是一部分，盡管是其中的主要部分。由于人們的收入和財富占有水平不同，不同的人對安全的來求數量與質量也就不盡相同。公共安全只能按照中位選民的需求水平來決定。

從理論上講，由于政府生產的安全，其成本也是由納稅人負擔的，因此，政府生產與市場生產也就存在著一個成本與效益的比較問題。如果把政府生產提供公共安全的機構，看作是一個產業部門或生產“企業”，那么，按照科斯的“企業是對市場的一種替代”的理論，公共生產的安全客觀上也有一個最佳供給量問題，當公共生產的規模達到一定程度，增加公共生產的安全量不再能夠節約交易費用時，那么，就應該選擇市場。

（三）公共提供并不等于非由公共生產不可。

公共提供并不等于公共生產。因為任何一種公共品，其效用都是由可分割的各種要求綜合作用的結果。例如，公共安全就是警察、警車、通訊、監獄等共同作用的結果。在市場經濟發達國家里，不僅警車、通訊、監獄等可以交給私人生產、政府采購，而且就連警察也大都是由“私人生產”（私立高等學校培養）、政府購買的。

按照奧斯特羅姆的分析，為了最大限度地實現產出效率，生產各種公共品的各個公共部門都應該借助于與其他產業部門的分工，通過專業化機構協作進行生產，而不必由一個公共部門壟斷一種公共品的所有生產環節。中國各個公共事業單位都普遍存在的“大而全”、“小而全”，單位辦社會的制度安排，所帶來的分工協作的效率損失，是不言而喻的。

（四）公共品的生產權可否分割以及分割程度、消費可否排他以及排他程度，主要取決于制度因素，而不是技術因素。

公共品能否通過市場制度以及私人部門實現其供給效率，原因往往不是或主要不是因為市場制度內部的缺陷，也不是或主要不是公共品的消費在技術上不能排他，而主要是在市場以及私人部門以外的人為的制度安排。如果我們從公共商品理論分析中最為抽象的“燈塔”世界，回到豐富多彩的公共商品的現實世界，那么，我們甚至可斷言：幾乎沒有多少公共商品是不可以排他的，而且排他的交易費用也可能并不一定要高得非用政府制度來替代不可。如果情況真是如此，那么，我們也就有理由相信，在市場經濟條件下，政府及其公共部門既沒有必要、也沒有能力通過壟斷、集權、政府規制等各種強制性機制和政治程序來實現公共品供給的比較效率。因為一方面現實經濟世界中象燈塔這類公共品畢竟是不多見的；另一方面，如果阿羅不可能定理是正確的，那么，面對規模龐大、品種由多。結構復雜、公眾需求不一的公共品，政府能否得到集體需求的準確信息并據以作出科學決策，以及即便是決策正確，能否保證決策很好地加以實施，這本身就是值得懷疑的問題，況且，如同科斯所言，政府的活動也是需要花費成本的，有時它所花費的成本還大得驚人。

（五）私人品/公共品的兩分法，并不足以用來作為劃分市場職能與政府職能、私人部門與公共部門經濟活動效率邊界的理由。

私人品的效率解與公共品的效率解，都是建立在一系列嚴格假定條件基礎上的，是相對于其各自的效率條件而言的。如果一個社會不能滿足或不能完全滿足完全競爭性市場所嚴格假定的條件，那么，私人品的市場配置也不能夠實現帕累托效率出現所謂的市場失靈問題加果一個社會能夠滿足或部分地滿足市場和私人部門供給公共品的效率條件，那么，市場和私人部門也許會有公共品供給的帕累托最優或次化效率解。制約公共品政府效率解與非政府效率解的各種條件，如通過產權界定、產權交易機制、價格機制等手段來分割公共品的產權和效用以及排他消費和競爭消費的經濟技術條件，都會隨著經濟技術的變化而變化，也正是由于這些條件的變化，才使得原來一些屬于納公共品的物品，逐漸“蛻化”為“準公共品”，而原來屬于“準公共品”的物品則“蛻化”為私人品。從長期的視覺看，私人品與公共品以及公共品的“公共”程度都不是一成不變的。

這就是說，私人品/公共品的兩分法，并不足以用來作為劃分市場職能與政府職能、私人部門與公共部門經濟活動效率邊界的理由。換句話說，在公共品的供給中，所謂的政府職能或市場職能、政府失靈或市場失靈，都是相對于各自的效率條件滿足的程度而言的。單從經濟效率的角度來看，一個社會的政府，其存在的經濟理由是為了增進人民的集體福利，而公共品則是集體福利的載體。集體福利以及實現集體福利的載體——公共品，是一個外延極為豐富的系統。在人們“一攬子”的集體福利或公共品的實現中，某項福利或某種公共品，究竟是通過“貨幣投票”來分散抉擇，還是通過“政治投票”來集中抉擇，抑或由這兩種投票機制來混合抉擇，或者說在“一攬子”公共品中，哪些選擇“稅收價格一一公共部門生產——公共品”的供給制度，哪些選擇“稅收價格——私人部門生產——公共提供——公共品”的供給制度，哪些選擇“混合價格——混合生產——混合供給——公共品”的供給制度，取決于這些技術選擇或制度安排的比較效率。

三、基本結論

1.中國現行公共品供給制度是從計劃經濟體制沿襲下來的，其顯著特征是政府及其公共部門的過度壟斷，在這一規模龐大的領域，市場和私人部門的效率功能沒有得到有效發揮。近年來，雖然中國向民間資本和外國資本逐漸開放了一些生產公共品或準公共品的政府壟斷行業或公共事業市場，公與私以及各自內部在這些開放的市場中的競爭格局也已初得端倪，但從總體上看，政府壟斷以及由此造成的公共部門規模過大、稅費負擔過重、公共品供給不足、質量不高、效率低下乃至尋租腐敗等問題依然沒有從根本上解決。

2.制度創新必須處理好政府與市場以及“公”“私”配比關系。由于各種公共品的“公共”程度、受益范圍等存在著巨大的差異，單一的政府壟斷或市場壟斷，在解決公共品供給效率問題上的失靈都是客觀存在，理性和現實的效率制度安排或選擇，應當是根據不同公共品的具體經濟屬性實行政府供給行為的市場調整，以及市場供給行為的政府調整互補、混合的模式。具體到一種特定的公共品，如教育，還應該細分基礎教育、高等教育、職業技術教育等，基礎教育應以政府供給為主，同時輔之以居民戶、社會團體、第三部門等社會力量的調整；從發展趨勢看，高等教育應該逐步過渡到以市場供給為主，同時輔之以政府調整。

3.制度創新必須處理好政府直接生產與間接生產的關系。一般而言，幾乎所有的公共品，在技術上都可具體區分出直接生產與間接生產兩個部分。為了充分發揮市場機制的效率功能，避免壟斷所帶來的效率損失，除了極少的公共品，因通過產權界定、價格等排他生產或消費的交易費用過大，必須由政府借助于公共部門直接生產以外，其余的公共品，無論是直接生產還是間接生產，其生產權都應該通過市場競爭機制來決定，政府可以拍賣某些公共品的生產權，但不能采取行政審批、政府規制。稅費等公共制度壁壘壟斷其生產權。政府及其公共部門是否介入某一種公共品的生產，至少有6種不同的制度安排可供選擇：（1）建立和經營“自己的”生產單位；（2）與一個私人企業簽約；（3）與另外一個政府單位簽約；（4）從其自己的生產單位得到一些公共品，而從其他政府或私人生產者那里得到其他的公共品；（5）確立得到授權的公共品的生產者必須遵循的服務標準，并允許每一個消費者選擇零售商，并從得到授權的供給者那里得到服務；（6）把憑單發給家庭，并允許他們從任何得到授權的公共品的供給者那里購買公共服務。如果對上述選擇再視具體情況進行組合，公共品供給制度的安排就更為豐富了。

4.放松政府規制，大力推行公共品生產的市場化。針對中國公共品供給制度安排中，政府及其公共部門過度壟斷的實際，要放松政府規制，構建公共品供給的競爭機制。在區分公共品的生產與提供、政府直接生產與間接生產的基礎上，通過改革政府行政審批制度和政府管制制度，有序地向民間資本和外國資本開放公共品供給市場，擴大政府采購的范圍和規模，相應收縮政府直接生產公共品的范圍和規模。這樣的制度調整：一是有助于解決資源配置中的激勵與約束問題，提高社會用于公共品供給的資源配置和利用效率；二是有助于把民間部門的大量資源引入到公共品生產領域，增加公共品供給量并促進公共品質量的改善，以緩解因中國經濟快速發展和人民生活水平提高所引起的對公共品供求之間的矛盾；三是有助于促進中國政府采購制度的改革和實施，逐步擴大采購品種和規模，借助于契約制度和競爭機制以提高公共資源使用效率，增進公眾的福利水平，并有助于克服資源配置和使用過程中的政府腐敗。

5.改進政府治理公共事務的方式。除少數涉及國家安全、經濟與社會穩定的公共品，由政府直接生產與提供以外，原則上政府應當放開公共品生產市場，允許私人部門和外國資本進入，實現公共品生產主體的多元化。放開公共品生產市場后，政府的主要職責是：按照公正、公開、公平的原則，運用招標、投標方式，簽訂公共品生產與供應合同，企事業單位自主生產；制定公共品生產的質量、計量、技術等標準，并據以檢查監督；預測、公共品生產與需求信息，指導公共品的生產和消費；調節公共品在地區間、居民間的分配，優先滿足居民對基本公共品的需要，促進公共品的分配和消費的社會公平；維護公平競爭秩序，防止形成市場壟斷等。