當前公共財政支出管理模式研討論文

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編者按：本文主要從公共支出精細化管理是公共財政建設(shè)的客觀要求；實現(xiàn)公共支出精細化管理的具體要求；實現(xiàn)財政公共支出精細化管理的基本思路進行論述。其中，主要包括：公共財政建設(shè)要求財政部門首先應(yīng)該是一個履行公共服務(wù)職能的技術(shù)性部門、精細化管理是基本公共服務(wù)均等化的前提、精細化管理是公共支出規(guī)范化的基礎(chǔ)、精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關(guān)鍵、完善的財政支出管理體制、成熟的財政公共支出管理方式、規(guī)范的財政公共支出管理要求、合理設(shè)置財政部門支出管理機構(gòu)、改革現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容、規(guī)范中央和地方政府的事權(quán)關(guān)系等。具體請詳見。

2007年底,財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上指出,“要更好地發(fā)揮財政職能作用,必須大力推進依法理財,加強科學(xué)化、精細化管理”。在新時期和新形勢下,完善公共財政體系、著力推進公共支出精細化管理、探索適合現(xiàn)階段公共支出精細化管理的模式具有更加緊迫的現(xiàn)實意義。

一、公共支出精細化管理是公共財政建設(shè)的客觀要求

作為公共支出的最直接的實施者,公共財政建設(shè)要求財政部門首先應(yīng)該是一個履行公共服務(wù)職能的技術(shù)性部門。這里所謂的技術(shù)性,主要是指財政部門有責任、有義務(wù)把國家各類財政性資金按照公共服務(wù)均等化的要求分配好、使用好,保證財政資金的使用效率。因此,實現(xiàn)公共支出的精細化管理就成為財政工作的基本內(nèi)容。

1、精細化管理是基本公共服務(wù)均等化的前提。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,人們對公共服務(wù)的需求將會迅速增長,基本公共服務(wù)的均等化將是我國今后面臨的一項主要任務(wù),也將是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。作為政府重要組成部門的財政部門,在這方面應(yīng)該有所作為。黨的十七大提出要“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財政體系”,充分說明了財政部門面臨的艱巨任務(wù)。為此,財政部門在明晰現(xiàn)階段我國公共服務(wù)的基本現(xiàn)狀,采取相應(yīng)對策的同時,對公共支出實行“精細化”管理是非常必要的。要通過“精細化”管理,準確掌握基本公共服務(wù)均等化的著力點和著重點,只有這樣,才能逐步完善公共財政體系,實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

2、精細化管理是公共支出規(guī)范化的基礎(chǔ)。公共支出規(guī)范化是市場經(jīng)濟的客觀要求。現(xiàn)階段,公共支出不論是從支出安排的形式上還是內(nèi)容上,要實現(xiàn)真正意義上的規(guī)范化管理,還有很多工作要做,特別是地方財政部門面臨的工作壓力很大。沒有公共支出的精細化,或者說,對公共支出只是一個簡單的分類和安排,是不可能完全實現(xiàn)公共支出規(guī)范化管理的。

3、精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關(guān)鍵。充分發(fā)揮財政資金的使用效益是公共財政的最基本要求。而充分發(fā)揮財政資金的使用效益的關(guān)鍵還是在于資金的有效安排,這就必然涉及到公共支出的精細化管理的問題。只有做到了精細化管理,才能使財政資金的安排變得十分清晰,效益的發(fā)揮與否十分明了,可能出現(xiàn)的失誤能夠很及時地得以糾正,財政支出的績效考核變得具有可操作性。因此,從這個意義上講,精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關(guān)鍵。

二、實現(xiàn)公共支出精細化管理的具體要求

財政公共支出的精細化管理對財政工作提出了具體的要求,應(yīng)該包括財政工作的方方面面。但是,結(jié)合現(xiàn)階段財政工作的具體實際,筆者認為,著重在以下三點。

1、完善的財政支出管理體制。從精細化管理要求來看,現(xiàn)行的財政支出管理體制還是屬于“粗放型”的。“分稅制”財政管理體制只是側(cè)重于解決中央與地方收入分配的問題,卻沒有很好地解決中央與地方支出責任和支出范圍的問題,省以下地方政府之間的事權(quán)劃分就更顯得雜亂。為了解決這類問題,中央從完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度方面進行了探討。然而,這種努力帶有明顯的過渡特征,或者說具有很大的臨時性、機動性。非特定情況下的臨時性給地方政府帶來的是非理性的期望。就中央財政來看,這種臨時性的表現(xiàn)就是對地方的財政支出安排是盲目的和方向不明的。不論是按照什么因素安排的一般性轉(zhuǎn)移支付,在給予地方政府自主權(quán)的同時,也使得財政部的監(jiān)督顯得蒼白,這又從另一方面弱化了公共支出的績效考核,會助長管花錢不管效益的現(xiàn)象。

2、成熟的財政公共支出管理方式。現(xiàn)行的財政公共支出管理方式帶有很深的計劃經(jīng)濟的烙印,與市場經(jīng)濟的要求還有一定的差距,具體表現(xiàn)是帶有很深的部門干預(yù)的特征。中央財政所形成的資金分塊管理的管理模式,“統(tǒng)一”了各級地方財政的資金管理,也直接導(dǎo)致了地方財政公共支出的分散性。在現(xiàn)實生活中,形成了誰能夠安排資金,誰就有發(fā)言權(quán)的現(xiàn)象,這也是導(dǎo)致財政工作(特別是地方財政工作)成為焦點的主要原因之一。今年初,在廣東省的“兩會”上,原廣州地鐵老總訴苦“節(jié)省18億,反挨財政部門批”,這應(yīng)該是值得財政部門深思的。

3、規(guī)范的財政公共支出管理要求。對財政公共支出的管理,與其說是財政部門的職責,倒不如說是已經(jīng)衍生為一種政府行為。“公共支出”是姓“民”還是姓“權(quán)”的問題已經(jīng)引起了社會上一部分有識之士的擔憂。當前體制下中央財政對地方財政在支出管理上是鞭長莫及,同時,由于塊塊之間所固有的項目特征、行業(yè)要求、考核標準等的差異性,也使得地方出現(xiàn)了同樣是財政部門出來的資金,其管理的重點和要求卻不完全相同的現(xiàn)象,給財政公共支出的規(guī)范性管理帶來很大的難度。

三、實現(xiàn)財政公共支出精細化管理的基本思路

1、合理設(shè)置財政部門支出管理機構(gòu)。改革財政部門現(xiàn)有的、以資金分塊管理為原則的機構(gòu)設(shè)置模式。具體設(shè)想是在不弱化部門職能的前提下,根據(jù)市場經(jīng)濟體制的要求以及完善公共財政體系的需要,對現(xiàn)有支出管理機構(gòu)進行整合,為財政支出“精細化”管理提供組織保證。

(1)成立預(yù)算編制委員會。合并現(xiàn)有的所有負責資金安排和撥付的內(nèi)設(shè)機構(gòu),成立財政部門預(yù)算編制委員會。財政部門所有的資金支出,都必須經(jīng)過預(yù)算編制委員會的審核和簽批后,再履行相關(guān)法律和行政程序。財政部的預(yù)算編制委員會由部長直接負責,各級地方財政部門的預(yù)算編制委員會由相應(yīng)財政機構(gòu)的主要負責人負責。為了保證預(yù)算編制委員會的正常工作,還要相應(yīng)建立專家?guī)?財政部門在確定某一方面的財政預(yù)算時,就在專家?guī)炖锵鄳?yīng)地隨機確定一定數(shù)量的專家進行反復(fù)研究確定。這樣,就可使財政部門從復(fù)雜的既管錢又管事的現(xiàn)狀中解脫出來,變?yōu)閱渭兊闹还苠X的技術(shù)部門,以保證資金安排的合規(guī)、合理、合法。

(2)保留財政資金支付機構(gòu)。為了保證國庫集中支付制度的順利推進,各級財政部門負責資金支付的機構(gòu)要保留,同時,要突出其規(guī)范性的特點。要通過對資金支付情況的分析來檢查和落實預(yù)算編制是否合規(guī)、合理和合法,也為預(yù)算編制委員會提供相關(guān)意見,為相應(yīng)機構(gòu)對資金支出的檢查和績效考核提供初步意見。

(3)強化財政資金支出的監(jiān)督檢查和績效考核機構(gòu)。主要是負責對所有財政資金支出的監(jiān)督檢查和績效考核。

2、改革現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容。要對現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容進行簡化,以增強其透明度和很強的操作性。具體就中央財政而言,財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項性轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付包括除項目支付外的所有的轉(zhuǎn)移支付,它要求在明確中央和地方財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上,由中央財政直接核撥到省和直轄市一級,并提出指導(dǎo)性的支付意見,省以下的核撥由各省(直轄市)負責。專項性轉(zhuǎn)移支付在撥付辦法上分為兩種,一種是關(guān)系到國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的,直接撥付到具體的項目,由責任單位進行安排;一種是撥付到省(直轄市),由其根據(jù)國家發(fā)展計劃和自身經(jīng)濟發(fā)展政策進行自主安排。在核算上,一般性轉(zhuǎn)移支付以一個預(yù)算年度為核算期限;專項性轉(zhuǎn)移支付可以分項目核算,一個預(yù)算年度不能完成的,按照相應(yīng)會計制度進行處理。

3、規(guī)范中央和地方政府的事權(quán)關(guān)系。在規(guī)范了中央和地方政府的財權(quán)之后,財政部門要積極建議,規(guī)范中央和地方政府的事權(quán)關(guān)系。要明確哪些事情是地方政府必須按照中央政府要求做的,哪些是可以根據(jù)本地實際情況,自主決定做的。在明確了地方政府的事權(quán)后,可以賦予地方政府一定的支配財政資金的權(quán)力,其資金使用的績效考核由上級財政部門負責。