食品召回制保護利益論文

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編者按：本文主要從美國實行食品主動召回的原因與相關規定；增加責令召回方式的建議與益處；啟示：企業責任與政府責任之間的平衡；結語進行論述。其中，主要包括：支持責令性召回的人則認為主動或自愿召回制度無法適應現代食品安全的挑戰與需要、在美國聯邦層面，負責監督食品召回的有兩個行政機關、規制行為選擇、責任承擔或者不利公開的影響的結果、食品安全與檢疫司監督下的主動召回方式、食品與藥品管理局監督下的主動召回方式、企業責任與主動召回、政府責任與責令召回、在自愿與強制之中尋找企業與政府的合作等，具體請詳見。

內容提要:目前為了強化政府的責任，美國學界與實務界要求增加責令召回的方式，由此引發了爭論。這些作法與爭議對于中國《食品安全法》的實施及其召回方式的合理運作具有借鑒意義，從而促進有關部門在執法時注意企業責任與政府責任的平衡、尋求企業與政府的協作。作為一種積極有效的補救措施，食品主動召回方式在美國食品安全監管過程中發揮了重要的作用。

關鍵詞:食品安全；監管；主動召回；責令召回

支持責令性召回的人則認為主動或自愿召回制度無法適應現代食品安全的挑戰與需要，為了保障公共健康，政府應該擁有責令性召回的權力。主張堅持現行制度的論者主要包括了食品產業的成員與代表；而主張進行改革的論者則包括消費者協會以及相關的行政機關。

一、美國實行食品主動召回的原因與相關規定

在美國聯邦層面，負責監督食品召回的有兩個行政機關，分別是美國聯邦農業部，以及食品與藥品管理局。{3}前者的規制權力來源于《聯邦肉產品檢疫法》與《聯邦禽類產品檢疫法》。不過負責具體事務的主要是它的下屬機構即食品安全與檢疫司，食品監管范圍包括了肉類、禽類與蛋類產品。

答案很簡單：其是規制行為選擇、責任承擔或者不利公開的影響的結果。{4}因為在美國食品監管制度中，可以使用的規制行為比較多，如警告信、不利公開、指令、扣押、沒收、刑事起訴等，均能夠有效地保障食品的安全，因此在法律中并沒有賦予行政機關強制性的召回權力。

（一）食品安全與檢疫司監督下的主動召回方式

當食品安全與檢疫司獲知不安全的肉類或禽類產品在市場上流通時，會啟動初步的調查行為用以決定對該產品是否予以召回。如果決定有必要予以召回，其所屬的召回委員會（一般由食品安全與檢疫司所屬的科學家、技術專家、相關領域的檢查人員、執法人員以及溝通方面的專家）來評估信息的可靠性、食品衛生的風險、召回的等級等問題。

（二）食品與藥品管理局監督下的主動召回方式

當食品與藥品管理局認為有必要采取召回措施的時候，其地區官員會獲得到召回的初步信息，{7}于24小時內提供給所屬的食品安全與應用營養中心、規制事務辦公室。雖然相關企業并不被要求去咨詢食品與藥品管理局或者根據食品與藥品管理局的建議調整自己的召回行動，但食品與藥品管理局的地區官員會幫助企業確定召回戰略。

二、增加責令召回方式的建議與益處

支持現行制度的人認為主動召回制度一方面有效地從市場召回了不安全的食品，另一方面也增強了政府與產業之間的合作，其與行政機關實施的危害分析與關鍵控制點系統（HACCP）的要求是一致的。企業主動召回（無論是自愿的或者基于行政機關建議而自愿做出的）基本都沒有發生過延遲現象，而且農業部、食品與藥品管理局的官員也有足夠的權力制裁相關的企業，所以不需要增加強制性召回權，因為責令性召回可能是對抗性的，會引發訴訟與責難。

對此，反對者的批評之聲依然存在。如在一個熱狗召回案件中，SaraLee公司未能及時召回涉案的熱狗，導致爆發了全國性的李士德菌，21人因此死亡，至少有100余人住院，涉及到22個州。類似的例子還很多。為此，呼吁建立責令性召回或強制性召回方式的提議不斷出現。

關于益處，改革者認為召回的速度越快，就越能有效保障公眾的身體健康。作為一種輔助性的手段，責令性召回的權力可以確保政府對那些少數不自覺與服從企業的監督，從外部來促進更多的企業實施主動召回。{9}即使行政機關增加了強制性召回的權力，但仍然以企業的主動召回方式為主，{10}同時，啟動強制性召回，也會為企業提供正當程序的保障。

三、啟示：企業責任與政府責任之間的平衡

以上簡要論述了美國食品安全監管中的主動召回方式，以及為了適應風險社會需要之下，有人提出要賦予聯邦政府責令召回的權力。對此，無論是其主動召回方式的運作，還是增加責令召回的建議均為中國《食品安全法》的實施及其召回方式的合理運作提供了啟示。

（一）企業責任與主動召回

美國之所以堅持實行主動性的食品召回方式，而否定強制性召回，原因在于其具有完善的法律體系以及較好的法律實施與司法審查體制，同時還有被企業視為生命的產品質量、誠實守信規則和自律制約機制，這是企業對社會、公眾健康所承擔的義不容辭的責任。在這種情況，企業與政府會基于同一目標而達成友好互助與信任合作。甚至有時，行政機關為了鼓勵自愿召回，相關企業在自身發現食品存在潛在風險，但沒有造成嚴重危害的情況下，如果主動向食品安全與檢疫司、食品與藥品管理局提出報告，原意召回并制定了切實有效的召回計劃，食品安全與檢疫司或食品與藥品管理局將簡化召回程序，不做缺陷食品的危害評估報告，不再召回新聞公告，也不一定對企業進行曝光。

（二）政府責任與責令召回

政府的責任在于彌補市場的不足，在于化解自律的不足。對于那些不自愿召回不安全食品或不及時召回不安全食品的企業，行政機關可以去責令召回，這是一種強制性的行為。《食品安全法》第53條、《食品召回管理規定》第25-27條均進行了規定，立法目的雖然相同，但是有幾點值得探討：

第一，《食品召回管理規定》第25條規定責令召回的主體是“國家質檢總局”，但《食品安全法》第53條則規定“食品生產經營者未依照本條規定召回或者停止經營不符合食品安全標準的食品的，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門可以責令其召回或者停止經營”。

第二，《食品召回管理規定》第25條規定責令召回不安全食品的范圍，主要包括食品生產者故意隱瞞食品安全危害，或者食品生產者應當主動召回而不采取召回行動的；由于食品生產者的過錯造成食品安全危害擴大或再度發生的；國家監督抽查中發現食品生產者生產的食品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的，“食品生產者在接到責令召回通知書后，應當立即停止生產和銷售不安全食品”。而《食品安全法》并沒有規定。

在中國現行責令召回方式的規定之中，強調了對政府責任的重視，固然可取，但是在具體落實方面由于行政機關的監管理念不夠充實，監管方式仍顯簡單，如何評估、如何確定責令召回、如何保障當事人的權利（如未設聽證制度）等均沒有詳細規則，可能導致行政機關裁量權過大，政府責任無限滲透于私人領域。

（三）在自愿與強制之中尋找企業與政府的合作

現實需要有效的食品召回方式。中國為了應對頻繁發生的食品安全事件，確立了食品召回制度，以自愿的主動召回為主，突出企業責任；而同時以強制性的責令召回為輔，強調政府責任。應該講是借鑒了國外的先進立法。但由于制度與召回方式運作剛剛起步，對于自愿、強制以及企業與政府在召回中關系的認識不足，導致立法與實踐上仍有不足。

四、結語

近些年來，全球與中國不斷發生食品安全事故，而對不安全食品，如何快速有效地將其從市場上撤出，最大限度保護消費者的利益，是各國著重探討并急于解決的問題，其中重要的措施之一就是建立食品召回制度。中國《食品安全法》與《食品召回管理規定》明確規定了主動召回與責令召回兩種方式。但立法與實踐對兩種認識過于偏頗，忽視了無論是哪種召回方式之中，企業責任與政府責任均不可缺失