國(guó)外交通政策的中國(guó)啟示論文

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論文關(guān)鍵詞：回顧；城市交通政策；疊合發(fā)展

論文摘要：近年來(lái)．我國(guó)的國(guó)家層面與部分發(fā)展較快的城市較為重視交通政策的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與研究，而中國(guó)的城市交通發(fā)展也處于一個(gè)敏感而關(guān)鍵的歷史時(shí)期。論文對(duì)二戰(zhàn)以后英國(guó)、美國(guó)、日本(東京)的城市交通政策的背景、導(dǎo)向、具體措施以及相關(guān)評(píng)價(jià)進(jìn)行了回顧，并將其50左右的發(fā)展分解為自由增長(zhǎng)期、矛盾顯露期、協(xié)調(diào)漸進(jìn)期與優(yōu)化整合期4個(gè)階段。最后分析了我國(guó)所處的發(fā)展階段．并認(rèn)為部分發(fā)展較快城市所面臨的問(wèn)題與交通政策的規(guī)劃設(shè)計(jì)正呈現(xiàn)出“疊合”式的特征。

一、背景

我國(guó)的城市交通正處于一個(gè)敏感而關(guān)鍵的階段：城市快速集聚與擴(kuò)張，交通設(shè)施高速建設(shè)，機(jī)動(dòng)化迅速提高以及國(guó)外最新規(guī)劃理念與交通工程技術(shù)的引入；同時(shí)，快速機(jī)動(dòng)化引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾、公民參與意識(shí)的提高技術(shù)障礙、機(jī)制約束等都使城市交通的有關(guān)規(guī)劃與決策變得愈加困難。因此，全面地回顧國(guó)外城市交通政策的演變過(guò)程，有助于對(duì)國(guó)內(nèi)的城市交通環(huán)境與政策的階段性特征加以判斷，從而支持相關(guān)的研究與實(shí)踐的工作。

二、英、美、日城市交通政策回顧

2．1英國(guó)城市交通政策(1950～2000年)

1950～1970年英國(guó)城市發(fā)展的重點(diǎn)為戰(zhàn)后復(fù)興建設(shè)。該階段城市交通關(guān)注的主要問(wèn)題為引導(dǎo)城市發(fā)展與緩解干路網(wǎng)擁擠?？傮w上，該階段的政策導(dǎo)向更傾向于道路建設(shè)。

20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)被認(rèn)為是英國(guó)城市交通戰(zhàn)略導(dǎo)向的重要分水嶺?？偨Y(jié)戰(zhàn)后交通政策，普遍認(rèn)為原交通預(yù)測(cè)過(guò)高，從而引對(duì)設(shè)施建設(shè)效果的質(zhì)疑。政策開(kāi)始關(guān)注城市與戰(zhàn)略公路網(wǎng)的銜接，同時(shí)繼續(xù)加大鼓勵(lì)公交的力度，重視交通對(duì)環(huán)境的影響。至20世紀(jì)80年代，主要路網(wǎng)的建設(shè)基本結(jié)束，小汽車(chē)保有量穩(wěn)步增長(zhǎng)。在保守黨長(zhǎng)期執(zhí)政的背景下，市場(chǎng)發(fā)揮了更大的作用。該階段的政策導(dǎo)向主要為：投資轉(zhuǎn)向公交，服務(wù)盡可能由私有組織提供，服務(wù)水平由競(jìng)爭(zhēng)決定，采取市場(chǎng)定價(jià)的辦法。

20世紀(jì)90年代對(duì)于擁擠收費(fèi)與倫敦地鐵私有化的問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論，部分群體甚至認(rèn)為：交通在可持續(xù)發(fā)展方面所起的作用并不明顯，而對(duì)于規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)的公眾參與和環(huán)境評(píng)估的力度則不斷加大，這也使設(shè)施建設(shè)的周期更加漫長(zhǎng)。

2．2美國(guó)城市交通政策(1945～2000年)

二戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)交通所呈現(xiàn)的重要特征為小汽車(chē)交通的迅速增長(zhǎng)、公交的大幅度萎縮及城市交通擁擠現(xiàn)象顯現(xiàn)。20世紀(jì)50年代，美國(guó)探索性地開(kāi)展城市交通規(guī)劃的工作。1956年的國(guó)家高速公路網(wǎng)法案，標(biāo)志著聯(lián)邦政府開(kāi)始全力推進(jìn)公路網(wǎng)建設(shè)。

進(jìn)入20世紀(jì)60年代，市民開(kāi)始關(guān)注交通設(shè)施對(duì)居住環(huán)境的影響。該階段有關(guān)工作的重點(diǎn)為相關(guān)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的設(shè)立與職能協(xié)調(diào)；鼓勵(lì)城市交通規(guī)劃工作，確立規(guī)劃流程；整合高速公路與公交的發(fā)展原則與目標(biāo)。

1975年大都市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)(MPO)正式成立，MPO的成立與1978年地面交通支持法案的出臺(tái)被視為美國(guó)城市綜合交通規(guī)劃的開(kāi)始。政策呈現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)與市民參與兩大主題。該階段政府的觀(guān)念為：在盡可能符合其他目標(biāo)的情況下保持和提高機(jī)動(dòng)性。

至20世紀(jì)80年代初，規(guī)劃者關(guān)心的重點(diǎn)從區(qū)域?qū)用嫦蚓钟蜣D(zhuǎn)移，需求管理措施開(kāi)始得到重視。聯(lián)邦政府又將視線(xiàn)向長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)地方交通部門(mén)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。

20世紀(jì)80年代末，國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)基本完成。公交方面，鼓勵(lì)各個(gè)城市研究、發(fā)展公交走廊，資金上優(yōu)先發(fā)展軌道交通；吸引私有資金、私有企業(yè)參與公交運(yùn)營(yíng)。20世紀(jì)90年代美國(guó)的城市交通政策以軟政策為主，設(shè)施建設(shè)力度進(jìn)一步減弱，更為加強(qiáng)交通管理方面的工作。

2．3日本東京城市交通政策回顧(1945～2000年)

1945～1955年?yáng)|京政府處于戰(zhàn)后重建的規(guī)劃階段，帝都再建方針(1945)、《戰(zhàn)災(zāi)地區(qū)復(fù)興規(guī)劃基本方針(1946)、首都建設(shè)法(1950)相繼頒布，提出了“環(huán)狀加放射道路系統(tǒng)”，對(duì)后來(lái)的高速公路規(guī)劃起到了直接的影響作用。

20世紀(jì)60年代中后期，市民運(yùn)動(dòng)日益高漲，迫使政府開(kāi)始關(guān)注交通的環(huán)境影響與社會(huì)影響，主要的舉措為：引入公眾參與；開(kāi)展交通安全教育；一系列交通管理措施等。1973年石油危機(jī)爆發(fā)，市民運(yùn)動(dòng)的高漲也使城市建設(shè)速度放緩。在該背景下，東京的城市交通政策側(cè)重于加強(qiáng)區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，促進(jìn)“區(qū)域多核心功能分散”的都市圈結(jié)構(gòu)的形成與商務(wù)核心城市的建設(shè)，相關(guān)項(xiàng)目一直延續(xù)到1986年。

新技術(shù)的應(yīng)用與規(guī)劃目標(biāo)的整合是20世紀(jì)90年代東京城市交通政策的兩大主題。智能交通(ITS)日益受到重視。2000年公布的東京都市圈綜合交通體系目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略、交通需求管理東京方案更為強(qiáng)調(diào)交通政策與環(huán)境政策、城市規(guī)劃、土地政策、防災(zāi)政策和開(kāi)發(fā)管理等的結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)交通需求管理等新的政策手段的運(yùn)用和實(shí)踐。

英、美、日在發(fā)展過(guò)程中面臨不同的背景、問(wèn)題，在策略、政策導(dǎo)向上亦會(huì)有較大的差別。但將問(wèn)題與對(duì)策的關(guān)聯(lián)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化，可總結(jié)為為4個(gè)階段：自由增長(zhǎng)期、矛盾顯露期、協(xié)調(diào)漸進(jìn)期與優(yōu)化整合期。相對(duì)而言，英國(guó)與美國(guó)的階段性步調(diào)較為接近，而東京作為城市個(gè)案，且發(fā)展速度較為超常，前兩個(gè)階段間的界限較為模糊。

三、我國(guó)城市交通政策階段性特征分析

結(jié)合對(duì)我國(guó)的城市交通政策進(jìn)行階段性特征的回顧與判斷，可以初步認(rèn)為我國(guó)總體上處于自由增長(zhǎng)期與矛盾顯露期。對(duì)于北京、上海、廣州、深圳等先發(fā)展的大城市，矛盾顯露期的特征更為明顯。雖然“大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”尚在進(jìn)行·(甚至不斷加速)中，對(duì)于機(jī)動(dòng)化所弓l起的“環(huán)境問(wèn)題”以及“其他社會(huì)問(wèn)題”也日益引起了決策者與規(guī)劃者的重視。具體體現(xiàn)為“交通安全問(wèn)題”突出，“能源問(wèn)題”方面的危機(jī)感，“公眾參與”意識(shí)的逐步提高，國(guó)家層面提出的“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”以及對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”的討論等。一系列的戰(zhàn)略導(dǎo)向都要求地方政府對(duì)城市交通的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹皡f(xié)調(diào)與改善”。對(duì)于發(fā)展相對(duì)落后的城市，大多尚未(或者剛剛)進(jìn)入大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與快速機(jī)動(dòng)化的自由增長(zhǎng)期，其“自由增長(zhǎng)”的階段性特征更為明顯。

北京、上海等發(fā)展相對(duì)較快的城市已經(jīng)逐步意識(shí)到其所面臨的矛盾，在對(duì)策上呈現(xiàn)出明顯的“矛盾顯露期”的戰(zhàn)略與政策特征。對(duì)于“公交優(yōu)先”的重視、“需求管理”的嘗試、“交通戰(zhàn)略、政策與其他政策的整合”意識(shí)，都體現(xiàn)出對(duì)先發(fā)展國(guó)家與城市的經(jīng)驗(yàn)借鑒。于是，交通供給、矛盾、理念分別呈現(xiàn)出自由增長(zhǎng)、矛盾顯露、協(xié)調(diào)漸進(jìn)3個(gè)不同階段的特點(diǎn)，加上類(lèi)似智能交通等最新技術(shù)的引進(jìn)，使城市交通呈現(xiàn)出明顯的疊合式的發(fā)展特征。值得引起注意的是，一段時(shí)間內(nèi)眾多疊合式的城市交通政策有可能面對(duì)理性程度不高、實(shí)施效果不佳、組織環(huán)境不理想，以及制度保障有限等疊合式的問(wèn)題與矛盾。針對(duì)此，筆者認(rèn)為在相關(guān)的研究與實(shí)踐過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)以下三方面的銜接：

(1)城市交通政策與城市交通戰(zhàn)略的銜接。我國(guó)各個(gè)城市的交通白皮書(shū)的編制往往與城市交通戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合進(jìn)行，這在很大程度上保障了政策的前瞻性與系統(tǒng)性。然而，不可忽視的是政策設(shè)計(jì)過(guò)程往往缺乏理性，盲目滿(mǎn)足眼前利益，缺少理性的交通戰(zhàn)略的指導(dǎo)，忽視政策與戰(zhàn)略的銜接等，這類(lèi)現(xiàn)象在后發(fā)展城市體現(xiàn)得較為明顯。因此，加強(qiáng)政策與戰(zhàn)略的銜接十分必要。這方面的工作更多的宜滲入城市的交通戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃的工作中，從而為政策的總體定位提供支撐，并在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中進(jìn)一步地進(jìn)行政策分解。公務(wù)員之家:

(2)城市交通政策與整個(gè)公共政策體系的銜接。從回顧中不難發(fā)現(xiàn)，作為公共政策的一部分，城市交通政策受到整個(gè)公共管理背景的制約與推動(dòng)，即政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)充分考量公共管理環(huán)境的有關(guān)影響因素，并試圖有效地整合入整個(gè)公共政策體系中。共銜接效果將直接影響到政策的可實(shí)施性，如近年來(lái)日益受到關(guān)注的公眾參與問(wèn)題，部分城市政府在交通政策的規(guī)劃、設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)公眾參與采取了簡(jiǎn)單的處理方式，勢(shì)必在政策實(shí)施的過(guò)程中受到預(yù)料之外的公眾阻力，由此直接影響到政策的實(shí)施進(jìn)度與效果。

(3)城市交通政策實(shí)施與相關(guān)科研、監(jiān)控、反饋的銜接。北京、上海等城市交通所呈現(xiàn)出的“疊合式”的發(fā)展特征，決定了其城市交通政策的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施面臨著更為復(fù)雜與多變的背景環(huán)境，許多問(wèn)題是英、美、日等國(guó)發(fā)展過(guò)程中所未曾經(jīng)歷的。由此，在吸取國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的同時(shí)，政府與學(xué)術(shù)界在該方面持續(xù)的學(xué)習(xí)機(jī)制與快速的反饋機(jī)制是必不可少的，而針對(duì)政策實(shí)施動(dòng)態(tài)的科研、監(jiān)控、反饋工作顯得尤為必要與緊迫。