轉變政府公共管理技能研究論文

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[論文關鍵詞]政府公共管理能力轉變

[論文摘要]隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，公共管理能力的強弱成為衡量政府執政水平的重要標志。各級政府要盡快強化宏觀意識，由“全能政府”向“有限政府”轉變；強化為民意識，由“官本政府”向“民本政府”轉變；強化服務意識，由“管理政府”向“服務政府”轉變；強化效率意識，由“低效政府”向“高效政府”轉變；強化責任意識，由“權力政府”向“責任政府”轉變；強化法律意識，由“人治政府”向“法治政府”轉變；強化公開意識，由“封閉政府”向“透明政府”轉變；強化信用意識，由“缺信政府”向“誠信政府”轉變。

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，公共管理職能成為政府職能的重要組成部分，公共管理能力的強弱成為衡量政府執政水平的重要標志。作為承擔著整個社會公共管理任務的各級政府，如何有效地行使政府的公共管理職能，不斷提升政府的公共管理能力，是需要面對的歷史性課題。筆者認為，從目前來說，要提高政府的公共管理能力，應從轉變政府職能人手。

一、強化宏觀意識，實現由“全能政府”向“有限政府”轉變

政府是否有為，不在于管得有多寬，而在于管理的范圍和方式是否合理，管理的行為和結果是否有效。長期以來，我國受傳統計劃經濟體制的制約，通過“政府辦企業，企業辦福利”的方式行使公共管理職能。政府包攬一切，成了“無所不能、無所不管”的全能政府，管了許多不該管、管不了、管不好的事。造成了政府公共權力高度集中，機構膨脹，管理方式單一，行政效率低下，服務不到位，財政補貼負擔沉重等弊端。隨著我國經濟市場化進程的推進，政府的管理對象、體制環境、法制環境及社會環境都發生了重大變化，行政環境的變化要求政府職能發生相應變化。社會主義市場經濟體制下的政府是一種有限權力政府，應有所為，有所不為。政府在公共管理職能上應由“劃槳”變為“掌舵”，由微觀管理為主變為宏觀管理為主，由直接管理為主變為監督管理為主。政府的公共管理職能主要是經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理，凡是市場和社會可以自行調節與自我管理的，政府沒有必要越姐代危。政府要把主要精力集中于滿足社會公共需求，不斷給企業、居民或生產者、消費者提供公共產品和公共服務，提供市場不能提供的公共產品，解決市場不能或不愿解決的公共問題，如公共安全、發展基礎教育和終身教育、社會基礎設施領域公共項目的投人、就業、社會保障、環境保護、法制建設等。要盡可能退出不適應直接介人的領域，把不該管、管不了、管不好的事情交還給企業或市場。要將決策與執行分開，政府的主要職能限于決策，確定社會公共目標、程序和標準，具體執行職能可交由社會非營利組織承擔，政府只需要制定“游戲規則”，完善市場秩序，規范市場行為，加強市場監管，創造公平環境。

二、強化為民意識，實現由“官本政府”向“民本政府”轉變

“官”作為封建社會的特定產物，本應隨著時代的變遷而發生質的變化，社會主義國家的工作人員應該不再是官，而是社會的公仆。但是，由于長期的封建統治和儒家思想的禁錮與灌輸，“官本位”思想可謂根深蒂固。古時候讀書人把做官當做惟一的出路，所謂“萬般皆下品，唯有讀書高”，“學而優則仕”就是一種真實寫照。直到現在，這種“官本位”意識并沒有多大改變，甚至在某些方面還有擴展之勢。在人們的觀念中，公民的一切好像都是官員給的，把官員奉為“衣食父母”和“青天大老爺”。人們只能感謝政府、感謝官員，不能向政府及官員要求什么?！肮俦疚弧彼枷氲姆簽E，助長了政府機關的官僚主義作風，影響了政府與公民的溝通與交流，降低了政府的工作效率，最終削弱了政府的執政能力。我國憲法規定，一切權力屬于人民，人民政府是代表全體人民行使權力的。隨著行政改革的深人，這一憲法精神應該充分體現在政府的治理理念中。政府的權力是人民給的，政府一定要從高位走下來，真正從“官本位”向“民本位”轉變，扮演一個“服務者”的角色。黨的十六大以后，以為總書記的新一屆中央領導集體，明確提出了要堅持以人為本的執政理念。這就要求我們務必真正樹立全心全意為人民服務的思想，始終把人民的利益作為最高利，把“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應不答應”作為政府一切工作的出發點和落腳點。真正做到“情為民所系”、“權為民所用”、“利為民所謀”，傾聽群眾的呼聲，匯集群眾的智慧，關心群眾的疾苦，贏得群眾的感情，塑造一個民主、參與、親和的政府新形象。

三、強化服務意識，實現由“管理政府”向“服務政府”轉變

傳統上我們一直把政府僅僅視為社會的管理者，認為政府的職責就是管理社會事務和經濟活動。隨著經濟全球化時代的到來，政府的職能定位發生了根本的轉變，政府變成了服務的提供者，為社會的政治、經濟和文化發展提供良好的發展環境?！捎谑茉催h流長的“官本位”傳統觀念的影響，以及新中國成立后長時期民主法制建設滯后，一些政府部門養成了強烈的“朝南坐”心理，認為政府就是管人的，就是做發號施令、審批許可的事情的，習慣用權力、壓力而不是用道理、法律來推行管理。這種行政方式在社會上形成了“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門機關形象，助長了政府的官僚主義作風，降低了政府的工作效率，損害了政府的威信，導致了干群關系緊張，引發了一系列社會矛盾。因此，政府在管理方式上必須由“行政—控制型管理”轉變為“規則—服務型管理”。隨著城市化和社會現代化進程的深人，人民群眾的社會公共需求發生了重大變化，對政府服務的渴望越來越迫切，要求標準也越來越高。人民群眾要求政府提供系統性、制度性的公共服務，而不是臨時性、非規范性的公共服務;要求政府提供權利性、公平性或無差別的公共服務，而不是恩賜性、不平等的或歧視性的公共服務;要求政府提供可持續性、可發展的公共服務，而不是暫時性、不可持續性的公共服務。因此，在建立服務型政府的過程中，必須堅決拋棄“衙門”思想，牢固樹立服務意識;必須堅持“以顧客為中心”的價值觀，及時準確地掌握公眾的服務需求;必須最大限度地簡化行政辦事條件和程序，不斷擴大服務領域;必須嚴格規范行政實施中的強制性手段，更多地提供人性化服務;必須建立健全公示、聽證制度，擴大人民群眾的參與度;必須不斷完善便民、利民措施，提高政府服務的質量和水平。

四、強化效率意識，實現由“低效政府”向“高效政府”轉變

效率間題是政府公共行政的關鍵間題，效率不高是目前政府部門存在的最大問題之一。造成效率不高的原因有很多，但主要的因素是職能轉變不到位。現實中，一些人對機構、權力的認識仍然停留在直觀的層面上，即通過機構運用權力來嚴格“管理”社會、控制社會，不信任社會自身的作用，不斷通過擴充機構、增強權力來管理社會，讓社會一味按照政府機構的意圖、行政權力的指向發展，忘記了權力來源于社會、服務于社會的本性。一個政府機關一旦設立就逐漸形成了部門文化。部門歷史越久，其不良慣性就越大。錯誤或錯位的職能與部門不良文化結合在一起，逐漸把行政權力部門化、行政權力利益化、部門權力合法化，進而導致部門利益至上，官僚主義滋生，效率觀念淡薄。結果是機構越來越臃腫，人員越來越多，運轉越來越不靈，負擔越來越沉重，效率越來越低下。要革除這些弊端，提高政府的行政效率，就必須站在全局的高度，不斷轉變觀念，科學合理地界定市場經濟條件下政府的職能定位，減少和削弱舊職能的載體，促使和催生新職能的到位。要加大機構改革的力度，精簡機構，精簡人員，盡可能縮短職能轉變的時間和周期。職能的轉變，行政的運行，都要靠各級公務員的身體力行，公務員的素質是影響行政效率的重要因素。要加強公務員隊伍建設，強化公務員選拔與培訓工作，提高公務員的素質。建立和完善國家公務員制度的競爭激勵機制，加強公務員隊伍的思想政治建設和作風建設，使國家公務員隊伍在思想作風上、工作方式上都能適應政府職能轉變和提高工作效率的要求，成為各級政府持續提高行政效率的基本保證。

五、強化責任意識，實現由“權力政府”向“責任政府”轉變

各級政府部門都掌握著相應的行政權力，運用權力行使公共管理職能無可厚非。但由于受計劃經濟體制的影響，一些政府部門對依靠行政手段管理經濟與社會事務比較熟悉，對現實生活中出現的問題，習慣于依靠行政權力，采取強制性的直接行政手段來處理。加之長期以來權力缺乏制約，導致行政權力濫用現象屢見不鮮。亂罰款、亂收費、亂攤派有禁不止;不顧人民利益，強行拆遷、濫占土地愈演愈烈;以權謀私、權錢交易、弄權枉法時有發生?，F代政府是公共管理和公共服務的提供者，政府要行使行政權力，必須明白權力來源于人民;政府在行使行政權力的時候，不能忽視政府的行政責任。公民權利是國家權力之本，是行政權力之源;政府責任是行政權力的核心，是政府屬性的本質。沒有政府責任，行政權力的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進。在人民與政府的關系上，我們應當明確，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在。人民政府應當始終是最廣大人民根本利益的忠實代表者、實現者、維護者，應當實現從政府權力本位向責任本位的轉變。在責任制度上，不僅強調公民責任，而且要強調政府責任;立法不僅要重視設定公民責任，而且要重視設定政府責任;行政執法不僅要重視行使行政權力，而且要重視承擔行政責任;監督制度不僅要重視設置監督行為、方式，而且要重視落實行政責任。要進一步建立健全適應各類責任主體的政府責任體系，做到政府責任法定化。當前，特別需要強化政府的政治責任，建立和完善行政首長在政府工作出現重大違法、失職、濫用職權等情形時罷免、引咎辭職或責令辭職的政治責任制度。同時，要進一步健全公務員因違法失職、濫用職權、貪污受賄等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度，以及建立行政機關和公務員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的道義責任制度等。

六、強化法律意識，實現由“人治政府”向“法治政府”轉變

改革開放以前，受舊中國長期封建專制的影響，我國行政管理基本實行的是以人治為主導的管理模式。政府及其工作人員主要是依靠政策辦事，依靠領導人的指示、命令辦事，人們的法律意識非常淡薄，往往把領導人說的話當做“法”，不贊成領導人說的話就叫違法，領導人的話變了，“法”也就變了。隨著計劃經濟體制逐步被市場經濟體制所代替，行政命令已難以在經濟運行中起決定性作用，人治的行政管理模式已失去了往日的權威。市場經濟通行的是主體多元化、自主競爭、自主決策與自主簽訂契約的經濟運行機制，不同所有制經濟的多元化利益和自主性，需要國家提供法律保障，保障他們對其擁有的財產的無差別權利，以及在市場體系中的無差別地位，保障他們的生產經營活動不受政府部門干預的權利，保障市場競爭主體公平、公正、公開的競爭，保障交易信用和契約的履行，保障市場的統一性和開放性，所以市場經濟也是法制經濟。市場經濟要求政府不再依靠行政命令的辦法進行管理，而只能依靠法律，通過法律手段來管理經濟，管理市場主體，規范市場主體行為，以至管理整個社會。法治是通過政府來落實的，或者說，法律主要是依靠政府來執行的。政府轉變職能，實現由人治向法治轉變，全面推進依法行政至關重要，這既是我國社會主義國家性質所決定的，也是我國建立社會主義市場經濟體制的必然要求，更是新形勢下建設廉潔、勤政、務實、高效政府，提高政府公共管理能力的必然要求。目前我國的法律體系還不十分完備，行政執法程序不規范，行政審批過多過濫，行政執法中違法行為較多，行政權力缺乏監督與制約等問題比較突出。要真正建立法治政府，做到依法行政，就必須進一步強化法律意識，一切行政權力的取得必須具有法律依據，沒有法律依據的權力堅決不行使;一切行政權力的行使必須遵守法律，違背法律的權力堅決不行使;一切違法行為必須承擔法律責任。要深刻認識到，依法行政的重心和實質是依法治官而非治民，是依法治權而非治事。依法行政是政府行政機關在觀念、組織、人員、職能和制度建設等方面從人治行政到法治行政的全面轉變，是政府管理模式的一場真正的深刻革命。公務員之家

七、強化公開意識，實現由“封閉政府”向“透明政府”轉變

我國舊政治文化向來講究“民可使由之，不可使知之”，政府與公眾缺乏溝通交流，政務信息公開程度很低。由于政府是信息的壟斷者，造成了公眾與政府管理者之間的信息不對稱。在一系列重大的問題上，往往只有政府一個聲音，而無民間的不同聲音，公眾的參與度十分有限。加上新中國成立后長時期保密制度不完善，保密范圍過于寬泛，遂使封閉行政、暗箱操作成為政府管理的一種常態。政府制定政策往往從便于自己管理的角度出發，很少考慮企業和公眾的呼聲。由于暗箱操作和缺乏有效的監督，權力行使的隨意性增大，使得許多事情可以這樣做，也可以那樣做;可以做，也可以不做;可以今天做，也可以明天做。造成許多事情要憑人際關系才能辦成，影響了行政效率，助長了行政腐敗?，F代政治理論認為，政府的合法性取決于社會成員的接受和承認，公共行政是一種根植于社會之中并從整個社會獲得自己必然性的社會活動。政府要行使公共管理職能，就必須轉變觀念，更多地考慮公眾的感受、公眾的參與、公眾的反饋等因素。要強化公開意識，增強透明意識，把政府政務活動中涉及到公共事務、公共服務的事項向社會公布。目前我國政務公開工作已在較為廣泛的領域展開，但仍存在不少問題，一些地方和部門的政務公開欄或網站所公開的只是些無關群眾痛癢的內容，對一些實質性的東西，以及群眾關心的熱點、難點問題不愿公開，使政務公開流于形式。政務公開的本意是將公共權力置于陽光之下，便于群眾進行監督，所以只要不涉及國家機密的政務信息都應向社會公開。要充分利用網絡優勢，加快各級政府的電子政務建設，創新服務方式，使網絡真正成為政府與公眾交流的橋梁。例如推出“一站式服務”、"24小時自助式服務”，使得公民不需走進政府部門，僅通過計算機就可以獲取自己所需要的全部信息。公民在一個站點辦事，就可以得到全程服務。政府還可以設立信息反饋中心，隨時進行處理，使互動溝通渠道更為快捷。建立透明政府還要充分發揮新聞媒體的作用，建立新聞制度，通過媒體向公眾及時有效信息，借助媒體了解群眾的意見或建議。此外，政府還可以開展全方位的社會協商對話活動，采取聽證會、座談會、征詢意見會、民意測驗、問卷調查、意見反饋等形式，聽取群眾的意見和建議，集中群眾的智慧，收集信息，分析民意，為決策提供依據，樹立開放、民主、透明的政府新形象。

八、強化信用意識，實現由“缺信政府”向“誠信政府”轉變

信用是一個人、一家企業、一個民族開展社會交往的前提條件，誠實守信也是中華民族的傳統美德，黨的十六屆三中全會明確提出了建立社會主義信用制度的要求。隨著社會主義市場經濟體制的確立，人們越來越認識到信譽對企業的極端重要性，沒有信譽的企業，自然就沒有市場，企業本身就沒有存在和發展的余地。其實政府的信譽也一樣，政府要有效地管理經濟與社會事務，離不開全社會的認可與擁護。沒有信譽或信譽不佳的政府，就會失去民眾的心理認同和支持，政府自身的能量就會受到限制。由于受過去高度集權、行政命令管理模式的影響，人們對政府信用重視不夠，導致政府缺信、失信現象比較突出。一些政府部門只重視承諾，不重視落實，年初承諾要辦的實事，年底兌現率很低，承諾限期解決的問題久拖不決。甚至為了政績弄虛作假、欺上瞞下，假數字、假報告盛行。政府出臺的一些行政法規和命令雖三令五申，但停留在形式上，令不行禁不止，有的甚至朝令夕改。久而久之，人們對政府的權威和信用能力大打折扣，甚至喪失了對政府部門的信任。由于政府信用在整個社會信用中起著示范和導向作用，政府失信、缺信帶來的后果是全社會的信用危機，因此必須高度重視誠信政府的塑造與建設。各級政府要像企業珍惜信譽一樣，倍加珍惜政府機關的信譽。要把誠實守信的理念融會到政府每一名公務員的腦海中，貫穿于政府行政的全過程。要不斷提高承諾的實現能力，不該由政府辦的事，或一時不具備條件辦的事，不要隨意向社會承諾。對承諾的事，要本著對人民高度負責的態度，扎扎實實、認認真真、不折不扣地去辦，樹立信守諾言、言行一致、取信于民的良好形象。在依法行政的過程中，既要樹立政府權威，做到政令暢通，令行禁止，又要注意避免朝令夕改，隨意操作，失信于民。要通過誠信政府的塑造，帶動整個社會信用制度的建立，不斷增強政府的公信力和凝聚力，提高政府的公共管理能力。