探究農村土地流轉體制下建設保障體制論文

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摘要：長期以來，農村土地承擔著農民的社會保障功能，隨著土地流轉制度的實施，中國農民的社會保障將需要有新的內容和新的制度安排出臺。因此，城鄉統籌的社會保障體系構建成為消除城鄉壁壘、推動城鎮化和工業化、解決“三農”問題、建設和諧社會的必然選擇，必須建立城鄉統籌的城鄉居民基本保障制度，分階段、分步驟地構建起城鄉統籌社會保障體系。

關鍵詞：土地流轉；城鄉統籌；社會保障；體系

一、問題的提出

黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”可以預見，在今后的若干年里，土地流轉是大勢所趨、不可逆轉的潮流。然而自古以來，土地就是農民的“命根子”，土地一直承擔著農民生存保障的特殊功能。新中國成立以后到20世紀80年代之前，我國農村實行的是傳統的集體經濟體制，農村土地實行“集體所有，統一經營”，在這種土地制度下，土地幾乎承擔了對于農民及其家庭在就業、生活福利以及傷病養老等全方位的保障功能。實行家庭聯產承包責任制之后，土地對于農民的保障功能得到進一步加強，尤其是土地對于農民的失業保障和社會穩定的功能得到了強化。與土地的現實保障功能相對應的是，新中國成立后，由于工業化的壓力以及當時現實條件的局限，絕對數量龐大的農民一直是處于社會保障制度之外的。20世紀90年代，雖然國家在各地也搞過一些關于建立農村養老保險制度的試點，卻最終因種種原因而沒有能夠落到實處，也正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能更非同一般。那么，在未來一定時期內，隨著土地流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在徹底失去土地之后，如何應對現代社會中的種種風險？因此，中國農民的社會保障將需要有新的內容和新的制度安排出臺。同時，農村社會保障體系的缺失，也阻礙了土地的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路。這又在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業規?；l展，進而影響著農村社會經濟的發展。因此，構建起城鄉統籌的社會保障體系已成為新形勢下社會發展過程中亟待研究和解決的一項重大課題。

二、構建城鄉統籌社會保障體系的必要性分析

20世紀90年代以后，隨著城市化、工業化的步伐加快，出現了大量失去土地、就業又難有保障的農民，同時農村人口老齡化的問題也日益突出。農民生活中的不安全、不穩定因素增加，農村急需建立一套有效的社會保障制度來保障農民的基本生活安全。因此，建立城鄉統籌的社會保障體系勢在必行。

（一）構建城鄉統籌社會保障體系是解決我國社會保障制度“二元結構”的根本途徑

我國現有的社會保障制度及現狀是：城鄉發展不平衡的矛盾十分突出。農村社會保障資金匱乏、覆蓋面窄、保障水平低、社會化程度不高，由城鄉二元經濟結構所決定的中國社會保障也呈現出典型的二元結構：一方面，社會保障覆蓋面城鄉差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。城市居民不但享有穩定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農民。相比之下，我國農村的社會保障體系建設遠遠滯后，養老保險還沒有全面開展，醫療保險、生育保險、最低生活保障制度也是剛剛起步，廣大農村至今仍有6000萬左右的貧困農民得不到任何救助。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉差異更大。統計表明，1991-2008年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍。這種城鄉分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則。民政部的《2008年民政事業發展統計報告》顯示，2008年全國城市居民最低生活保障平均標準為月人均205.3元，農村低保則僅有82.3元，農村標準只相當于城市居民的40%。中國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例只有10%左右，在世界上處于較低水平，而10%的投入絕大部分給了城鎮。國家財政對農村社會保障的投資僅為城市的1/30。地方政府由于財政的壓力，也缺乏建立農村社會保障制度的動力，對農村社會保障的投入極其有限。由于經濟發展水平的差距，地區間財力與社保壓力不同，現實中社會保障統籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項目仍處于市縣統籌，造成地區間社會保險的互濟功能難以充分發揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。解決上述問題的根本途徑，就是要充分發揮政府的主導作用，加快構建城鄉統籌的社會保障體系。

（二）構建城鄉統籌社會保障體系是推動工業化和城鎮化發展的現實需要

鄉鎮企業是推動工業化，城鎮化的重要力量，鄉鎮企業的工人主要是當地農民，離土不離鄉和農工兼業的現實選擇使鄉鎮企業在布局上出現了村村點火、戶戶冒煙的局面，這種格局使其發展后勁不足，而且對鄉村的環境和耕地構成了極大的威脅，破解這一時代課題的關鍵，就是把鄉鎮企業職工納入社會保障體系。鄉鎮企業從業人員和城市企業從業者一樣，都屬于第二、三產業，其所遭遇的風險結構和農民已顯著不同，它是一種和市場經濟、工業化相適應的現代風險結構。他們不再經營土地，面臨年老或生病后喪失生活來源的風險，與市場經濟相適應，從業者在激烈競爭的環境下，時刻面臨失業的風險，工業、建筑業等行業危險性大，從業者面臨著工傷和患職業病的風險等等。更主要的是，在鄉鎮企業工作的農民不愿離開他們的土地，因為土地的最低生活保障功能現在還是無法替代的。因此，只有統籌城鄉社會保障制度，將鄉鎮企業職工納入社會保障體系，才能從根本上找到問題的答案，促使農民向小城鎮聚集，推動工業化，城鎮化的發展。

（三）構建城鄉統籌社會保障體系是解決“三農”問題的必然選擇

“三農問題”的難點之一在于農村人口太多，大量的農村剩余勞動力無法轉移到其他產業。進城農民工和鄉鎮企業職工的80%以上是兼業型轉移，他們與土地保持著若即若離的聯系，農民兼業型轉移的直接后果是土地規模經營的小型化。農地的規模偏小，規模經濟和適合大農場操作的農業技術和先進設備無法發揮作用，按市場規律理應自然出現的升級在農業上無法完成。農業生產效率低下，單個的、小規模的農戶難以適應市場經濟的需要，難以推廣農業技術，形成了“小農戶”與“大市場”、“高科技”之間的矛盾。造成這種局面的根本原因，從主觀上看是土地對農民仍然具有生活最低保障的價值，從客觀上看正是我們的社會保障體系尚未覆蓋農村。而這種最低生活保障形態的農業不但具有小農經濟的一切特點，而且還具有對土地使用不負責的低投入和低效率的特點，這種狀態必然影響農業生產的迅速提高。改變這種狀況，必須抓緊構建農村保障體系，建設能替代農民的土地保障的社會保障制度，切斷那些以務工、經商為主要收入來源的農民與其所擁有的小塊土地之間若即若離的聯系，推動土地流轉，實現土地的集約規模化經營，進而實現農業的再次飛躍。

三、構建城鄉統籌社會保障體系的制度設計

我國建立城鄉統籌的社會保障體系，是一個解決占世界近1/4人口的社會保障的巨大福利工程。因此，這一體系具有一定的特殊性，只能從現行社會保障體系出發，結合具體國情和經濟發展實際穩步推進。要重點解決兩個關鍵問題：一是在現有經濟條件下，如何通過合理的制度安排與設計使社會保障體系更好地覆蓋城鄉居民。二是在經濟社會發展過程中，如何通過深化改革和制度創新有效地推進城鄉統籌的社會保障體系建設。目前，建立城鄉統籌的社會保障制度，應從以下幾方面著手：

（一）建立全民基本保障制度

基本保障是一種由政府主導的公共保障計劃，實行全國統籌，體現公平的原則。主要包括城鄉居民的最低生活保障、基本衛生保健和基本養老保障等內容，由政府統一管理，覆蓋范圍是全民，保障水平以基本生存需要為標準，籌資模式是政府財政轉移支付?；颈Ｕ鲜墙⒊青l統籌社會保障體系的基礎。城鄉居民的最低生活保障要進行科學的制度設計，合理確定最低生活保障線、最低生活保障給付標準和最低生活保障資格。為使制度運行更有效率并真正為貧困家庭提供生活保障，可以考慮采用國際上慣用的家計調查制度。基本衛生保健是在全國范圍內建立一種基本的醫療保障制度，真正解決城鄉居民的醫療健康保健問題。因此，要對全國城鄉醫療保健的基本需求做出科學的預測和統計分析，建立公共管理、醫療機構、醫療診治、藥品管理等相互銜接和相互制約的制度體系?；攫B老保障類似于霍爾茨曼等（2006）在世界銀行報告中提出的“五支柱養老保險計劃”中的“零支柱”，它提供一種基本養老金，旨在為終生貧困的老年人口提供最基本的養老保障，以避免他們因為失去經濟來源而陷入貧困。

（二）建立城鄉統籌的社會保險、社會救助、社會福利、商業保險與慈善事業相銜接的、多層次的制度

在建立全民基本保障制度的同時，還要全面建立城鄉統籌的社會保險、社會救助、社會福利、商業保險與慈善事業相銜接的、多層次的制度體系，這是提高城鄉居民社會保障水平的核心內容。實際上，城鎮的社會保障制度已基本建立，而農村的社會保障制度還很薄弱。因此，這方面的制度建設既要立足現有的制度體系，又要在此基礎上進行改革與創新。一是深化城鎮社會保障制度改革。進一步把養老、醫療、失業等保險擴大到國有和集體企業以外的個體、靈活就業、農民工等從業人員；進行機關事業單位人員的社會保障制度改革，并過渡到一種與城鎮企業職工社會保障制度對接的制度安排；發展企業年金制度和商業保險，鼓勵個人進行儲蓄，為社會保障提供有益的補充。二是加快農村社會保障制度建設。要著力解決農村居民的養老和醫療保障問題，完善農村社會救助和社會福利體系，使農村居民能夠與城鎮居民一樣享受經濟發展的成果，而且在遇到養老、疾病、災害等困難的時候能夠得到必要的經濟保障。由于受二元經濟結構的制約，城鄉社會保障制度在短期內還將存在一定的差別，但從長期來看，可以實現制度的統籌與協調發展，并最終過渡到一種相對統一的制度安排。三是實現城鄉社會保障制度統籌與協調發展。要從和諧社會的根本宗旨出發，進行城鄉社會保障體系的統籌規劃與設計，要重點解決農民工、失地農民等群體的社會保障問題，實現城鎮與農村社會保障制度的平滑對接。

（三）建立永久性可以轉移的個人賬戶

隨著社會主義市場經濟體制的確立和社會結構的轉型，全國統一的勞動力市場必將最終形成。為促進勞動力跨城鄉、地區與部門的合理流動，保證社會保險關系能在全國范圍內轉移，使各項社會保險制度之間能有效銜接，建立全國統一的社會保障個人專戶是必要的。在現階段，城市企業職工開始實行基本養老與醫療保險個人賬戶制，小城鎮與農村地區還未全面實行。只有未來全國普遍建立了實質相同的社會保險統籌金，并且個人賬戶真正實現“實賬化”，建立全國統一的社會保障個人專戶，并使其在全國范圍內流動使用，才具有實際意義。個人從農村進入城市企業，或從城市企業進入農村，其個人專戶積存保險金可以隨之劃撥過去。全國統一的社會保障個人專戶，其賬號可以是與身份證號碼相同，終身不變，以便于管理。

（四）建立全國性社會保障信息網絡系統

圍繞加快個人賬戶安全及時轉移，要運用現代先進信息技術，建立統一的覆蓋全國的社會保障技術支持系統，將包括農民工在內的各地社會保險基金的繳納、記錄、支付、查詢、服務等均納入計算機管理系統，盡快實現全國范圍內地方之間的信息互聯互通，這樣才能及時無誤地處理社會保險關系的地區之間轉移和接續事務，適應農民工大批量、高頻率流動的特點，保證農民工社會養老保險的連續繳費。

四、構建城鄉統籌社會保障體系的步驟

從國際上看，一些發達國家雖然實現了社會保障制度的城鄉統籌，但其農村社會養老保險也滯后城鎮30-50年，可見其統籌也都經歷了一個十分漫長的過程。這一過程是適應工業化和城市化的發展需要而完成的。我國工業化和城市化的水平在逐步提高，統籌城鄉社會保障制度當然也不可能一蹴而就。但需要強調的是，“城鄉統籌”不是“城鄉統一”，這就意味著城鄉統籌承認城鄉差別的客觀存在，也允許在不同的社會經濟發展階段存在不同的保障水平，構建城鄉統籌社會保障體系也要分階段、分步驟地推進。

第一步（2010-2015年），建立多層次的城鄉社會保障體系。在現有城鄉社會保障體系下，加快推行面向廣大農民的新型農村合作醫療保險、養老保險和最低生活保障制度，同時，針對城鎮非從業居民采取補繳方式參加城鎮職工基本醫療保險和養老保險。到2015年，新型農村社會保障制度和城鎮居民社會保障制度逐漸定型、走向成熟，并與城鎮職工醫療保險制度、基本養老保險制度、機關事業單位退休金制度、城鄉最低生活保障制度及農村五保戶制度一起，將全體國民都納入基本社會保障制度體系。

第二步（2016-2020年），逐步銜接城鄉居民社會保障制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養老性質的保障體系，實施城鄉老年津貼制度、基本醫療保障制度。打破戶籍限制，建立以“一個制度，多檔次繳費”為特征的城鄉居民養老保險制度、醫療保險制度，基于城鄉居民經濟承受能力的統籌，繳費檔次越高，享受養老金待遇水平就越高。啟動城鄉無養老金老年津貼制度。各地區依據財政的可承受能力，確定城鄉等同的老年津貼享受者的年齡和津貼水平。為了不浪費資源，也為了避免制度重疊不便管理，將城鄉低保享受者中的老年人和農村五保戶一起并入城鄉老年津貼制度。此外，從注重老年人的經濟保障向與服務保障并重方向轉變，開始長期護理保險制度試點，如在經濟條件較好與人口老齡化程度較重的大城市先行一步，以提高老年生活質量。

第三步（2021-2050年），統籌城鄉社會保障制度，形成國民基本社會保障制度，擴大城鄉老年津貼制度覆蓋面并提高其待遇水平。從2021年起，加大第二階段的社會保險制度統籌力度：一是統籌城鎮職工基本養老保險制度和醫療保險制度與城鄉居民養老保險制度和醫療保險制度，形成城鄉從業人員基本養老保險和醫療保險制度。二是城鄉從業人員的基本養老保險制度和醫療保險制度與公職人員養老金制度和醫療保險制度逐步銜接，統籌形成國民基本社會保障制度，屆時該制度的城鄉差距、群體差距將顯著縮小趨向待遇基本一致。到20世紀中葉，我國已邁入中等發達國家行列，同時，在2030年前后也進入人口老齡化高峰期，所以，在國力強盛的基礎上擴大城鄉老年津貼制度的覆蓋面，并提高老年津貼待遇水平。此外，還要加強老年服務保障、精神保障方面的機制建設，擴大長期護理保險制度試點并趨定型，讓所有老年人都享有體面、尊嚴的晚年生活。

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