探究我國財政分權創新理念論文

導語：探究我國財政分權創新理念論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關鍵詞：財政分權，制度演進，體制創新，配套改革

論文摘要：作為全新的探索與嘗試，我國現行財政分權體制并不完善，財政分權改革亟待進一步深化：明辨是非，始終堅持分稅制這一正確的改革方向；在堅持漸進式改革的前提下，正確處理好漸進與突變的關系；統籌安排，積極推進相關配套改革。新中國成立60多年來，中國財政分權在發展戰略調整和經濟轉型中漸進式演進，財政管理體制實現了從集權到分權、從行政性分權向經濟性分權的跨越，走出了一條中國特色的財政分權之路。

20世紀70年代末期以來，我國進行了一系列重要的體制變革。這一過程的重要內容之一就是分權，一方面，將計劃經濟體制下由國家掌握的資源配置權力逐步交給市場，即經濟市場化改革；另一方面，在計劃經濟體制內部實行分權，其核心是財政收支權力在中央與地方之間重新配置，逐步從中央向地方轉移，即財政分權改革。

當然，1994年開始實施的分稅制改革并不完善，存在兩大缺陷：一是改革沒有完全到位，省以下根本沒有真正進入分稅制軌道；二是改革不夠徹底，具有較濃厚的過渡性色彩，并且在運行過程中未能及時得以糾正和完善。經過多年的運行實踐，這些問題和缺陷日益顯露和爆發，并對財政經濟運行產生了一系列負面影響。

盡管從一般意義上來說，中國與西方的財政分權存在一些共性特征，但從財政分權的體制環境、初始動力、法制環境和制度框架等方面來看，中國財政分權與傳統財政分權理論及其制度框架存在著較大的差異。因此，采用傳統財政分權理論考察中國財政分權問題難以作出正確的分析和科學的評價。鑒于此，運用歷史和對比分析的方法，系統考察中國財政分權的演進歷程，從中總結有益的、規律性的東西，歸納出中國財政分權的演進特征，進而探索財政分權改革進一步深化的創新取向。

一、財政分權在發展戰略調整和經濟轉型中的漸進式演進

新中國成立60多年來，隨著經濟發展戰略的調整和經濟轉型的演進，財政管理體制從高度集中、統收統支的集權型體制到財政包干體制，再到分稅制的實施，經歷了從集權到分權、從行政性分權到經濟性分權的跨越，現已初步建立了分稅分級財政體制框架。縱觀中國財政分權的演進歷程，大體可劃分為三個階段。

（一）高度集權型財政管理體制的建立與分權化調整階段（1949－1979年）

為了迅速恢復和發展經濟，盡快自立于世界民族之林，新中國確立了重工業優先發展的趕超戰略，試圖通過重工業優先發展帶動整個工業化進程。重工業是資本密集型產業．重工業的優先發展需要巨額的資金投入和先進的技術裝備，而新中國在成立初期資金匱乏，技術裝備不足。在這種資源稟賦條件下，為了推動重工業優先發展戰略的順利實施，我國建立了高度集中統一的財政經濟體制。

在傳統計劃經濟體制下，整個國民經濟的資源配置職能完全由財政部門和計劃部門所掌握。其中，計劃部門主要負責編制與執行國民經濟和社會發展計劃以及重要物資的分配；財政部門主要負責國民經濟發展所需資金的籌措和運用，按照國家計劃分配資金，并監督資金的使用。國家財政除了負責組織財政收入和分配財政支出以外，還要負責監督基本建設、更新改造等全部社會投資的全過程，所有投資項目必須遵守財政規章制度，資金來源主要依靠直接、間接的財政撥款，投資過程中的所有資金運用必須置于國家財政的領導和監督之下。

高度集權型財政體制實現了國家對全社會資金的高度控制，成功解決了重工業優先發展戰略實施所面臨的資金短缺問題，保證了重工業優先發展戰略的順利實施。但是．傳統財政經濟體制由于過度集權，存在著較嚴重的信息和監督問題，降低了經濟效率，壓抑了企業和地方政府的積極性，不利于社會生產力的長期持續發展。在這種背景下，我國從1957年開始嘗試對傳統財政經濟體制進行調整，向地方政府下放了一部分企業和財權，以調動地方的積極性。這次嘗試性的財政分權雖然調動了地方發展經濟的積極性，促進了地方經濟的發展，卻造成了地區分割、重復建設等不良后果。因此，我國從1961年開始對國民經濟進行調整，財權再度集中統一，從而宣告富有財政分權色彩的財政體制調整以失敗而告終。

1961年財權的再度集中適應了當時的經濟形勢和經濟調整的需要，促進了國民經濟的迅速恢復與財政經濟狀況的好轉。然而，高度集權的財政體制所固有的信息和監督問題以及企業和地方積極性不高等問題依然存在，并且無法回避，必須采取措施予以化解。因此，在國民經濟調整結束并度過難關之后，我國從1969年開始在計劃體制框架下對傳統財政體制進行了第二次分權化調整。

（二）財政包干體制與財政分權的啟動與探索階段（1980－1993年）

隨著經濟社會的發展，重工業優先發展戰略存在的內在矛盾及其對經濟發展所造成的不良影響日益顯現，到20世紀70年代末期，這一曾經對中國經濟發展起過重要作用的經濟發展戰略，已經逐步成為經濟發展的障礙，經濟發展戰略的轉變勢在必行。在這種背景下，我國開始了經濟發展戰略的新的探索，于1987年正式確立了社會主義現代化建設“三步走”的經濟發展戰略目標和戰略步驟，并相應推行了一系列新的戰略舉措，形成了以“發展才是硬道理”為核心的經濟發展觀，實現了經濟發展戰略的全面轉變：一是從以總產值的高速增長為主要目標的戰略轉變為以滿足人民的需要為主要目標的戰略；二是從重工業單項突出的戰略轉變為各產業協調而有重點的發展戰略；三是以外延增長為主的戰略轉變為以內涵增長為主的戰略；四是從閉關自守的戰略轉變為對外開放的戰略。

推行重工業優先發展的趕超戰略需要政府對經濟增長過程的強烈干預，這種干預最典型的形式便是形成一套扭曲產品和要素相對價格的宏觀政策環境，以便為國家優先發展的重工業提供低成本的增長機會。而新的經濟發展戰略以提高人民的生活水平為根本目標，注重經濟效益，強調在發揮比較優勢的前提下實現國民經濟協調發展。

20世紀70年代末期開始的經濟體制改革非常重視擴大企業的生產經營自主權，這對于轉換企業經營機制、調動企業的生產積極性至關重要，也取得了良好成效。但是，擴大企業自主權的財政結果卻是財政收入中的企業收入項迅速減少。企業收入1978年為571.99億元，1979年下降為492.90億元,1980年下降為435.24億元，1981年進一步下降為353.68億元。企業收入在財政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降為1981年的32.5%。雖然這段時間市場機制的引入使得稅收收入相應增加，但其不足以彌補企業收入的下降。

1980年2月，國務院頒發了《關于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的暫行規定》，決定從1980年起統一實行“劃分收支，分級包干”的新體制，按照行政隸屬關系明確劃分中央和地方的財政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用。實行兩步“利改稅”后，適應新形勢的需要，1985年國家調整了政府間財政分配關系，實行了“劃分稅種，核定收支，分級包干”的體制。

財政包干體制逐步打破了高度集權的傳統財政管理體制框架，實現了中國財政體制從“集權”向“分權”的跨越，不僅對財政體制本身，而且對經濟改革與發展產生了重大影響。當然，在財政包干體制下，政府間財政收支范圍的劃分仍然是按照傳統的行政隸屬關系進行的，中央與地方政府繼續按照企業的行政隸屬關系組織財政收入，并安排財政支出，所不同的只是企業由“條條”管理為主轉變為“塊塊”管理為主。也就是說，財政包干體制所實現的財政分級依然停留在行政管理權劃分的層面上，所以可稱之為“行政性分權”。

（三）分稅制改革與經濟性分權的實現階段（1994年至今）

財政管理體制作為經濟體制的重要組成部分，其體制模式是由經濟體制決定的，并隨著經濟體制的變革而演變。20世紀80年代，財政包干體制是與“計劃經濟為主、市場調節為輔”以及“公有制基礎上的有計劃商品經濟”模式相適應的財政管理體制。但進入20世紀90年代以后，財政包干體制的弊端及其不良影響進一步顯現，并已成為經濟社會發展的障礙。1992年10月，黨的十四大將社會主義市場經濟正式確定為我國經濟體制改革的目標模式之后，隨著市場經濟的全面建構，財政包干體制已明顯滯后，客觀上要求財政分權改革進一步深化，并建立新的更加規范的財政管理體制與之協調配套。

1993年12月15日，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，1994年1月1日開始實施。新體制按照中央與地方政府的事權合理劃分各級財政的支出范圍，并根據財權與事權相統一的原則明確劃分了中央和地方政府的財權，進一步理順和規范了政府間財政分配關系。分稅制改革實施后，國家根據分稅制運行情況以及宏觀調控的需要，適時對分稅制財政體制作了一些調整，包括所得稅收入分享改革、出口退稅負擔機制改革等。截至目前，我國已初步建立了與社會主義市場經濟體制相適應的分稅分級財政體制基本框架。

同為中國財政分權改革進程中的重要階段，與財政包干體制相比，分稅制改革在財政分權方面實現了重大突破。在分稅制財政體制下，根據制度和政策要求，中央與地方政府不再按照企業的行政隸屬關系，而是按照稅種組織財政收入，中央與地方政府間的收入也是按照稅種進行劃分。也就是說，分稅制財政體制是以市場經濟為基礎，并按照市場機制的要求運作。該體制的實施標志著我國財政分權正式突破了“行政隸屬關系”和“條塊分割”的限制，實現了從行政性分權向經濟性分權的跨越。

當然，為了保證改革方案順利出臺，1994年分稅制改革依然采取了過渡性措施，國務院印發的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》僅對中央和以省為代表的地方政府的財政收支范圍作了劃分，而對省以下各級政府間的財政分配關系未作具體規定，只是要求和希望以省為代表的地方政府自行將分稅制改革貫徹落實好，并隨著統一市場的發育和完善逐步進入規范化的軌道。但目前的實際情況卻是，省以下在分稅制改革方向上沒有取得實質性進展，包干制和分成制依然盛行，分稅制改革沒有完全到位。

正是源于上述分稅制改革存在的缺陷，致使現行財政體制既不統一（高層級政府間實行的是分稅制，越靠近基層，則更傾向于采用包干制和分成制），也不規范（包干制和分成制極具隨意性，天然不規范；現行分稅制也由于改革不夠徹底和相關法制建設滯后而頗具隨意性），經過十幾年的運行實踐，對財政經濟運行帶來了一系列負面影響，直接導致了兩大不良后果：一是直接導致了基層財政困難；二是直接助推了經濟的粗放型增長和不平衡發展，

二、中國財政分權的演進特征

傳統財政分權理論植根于發達的市場經濟，并為之服務。建立在該理論基礎之上的西方財政分權體制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出決策方面擁有相當程度的自主權，支出決策和地方預算由地方議會自行審批，無需上級政府批準；二是在最低限度上，地方各級政府擁有2～3個地方稅種的稅基和稅率控制權；三是地方公共支出的大部分由地方稅籌措，只有小部分（通常不到1/3）需要依賴上級政府的轉移支付；四是政府間支出（事權）劃分采取了“中央余權主義”的方法，即除了需要專門列出歸屬中央的權限外，其余一切權限歸屬地方；五是地方議會和政府通過選舉產生，并對當地居民負責。

回顧中國財政分權的演進歷程，不難看出，由于經濟和政治制度的差異，西方國家通行的財政分權體制具備的基本要素，中國財政分權多不具備。與西方財政分權體制相比，植根于我國經濟、政治、社會和文化制度基礎之上的財政分權改革存在許多不同之處，富有鮮明的中國特色，因此，可稱之為“中國式財政分權”。概括起來，中國式財政分權主要具有以下典型特征：

（一）經濟上的分權和政治上的集權并存

相對于西方國家建立在聯邦制基礎上的財政分權制度，中國財政分權體制是建立在中央與地方政府委任制基礎上的。西方國家的財政分權不僅在經濟上分權，而且在政治上也是分權的；而中國僅僅是在經濟上分權，在政治上卻是高度集權的。其直接導致的結果是：西方國家地方政府官員的選拔機制是民主選舉，即對下負責；而中國地方政府官員的選拔機制是由上級政府選拔，即對上負責。傳統財政分權理論中的“用手投票”機制在中國難以發揮效應，進而形成了地方政府官員“唯上不唯下”的局面。

（二）中國式財政分權是“自上而下”的供給主導型分權

傳統財政分權理論認為，對于某種公共產品而言，如果其消費涉及全部地域的所有人口，并且該公共產品的單位供給成本對于中央政府和地方政府來說是相同的，那么由地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給各自的選民要比中央政府向全體選民提供任何一致的產出量有效得多。即如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產品，那么由下級政府提供的效率更高。也就是說，傳統的財政分權是“自下而上”的需求誘致型分權。但從我國來看，情況卻不同。新中國成立后，我國建立的計劃經濟體制是一種財政主導型的經濟體制，財政收支狀況直接影響著國民經濟的運行與發展。

（三）中國式財政分權不是完全意義上的“分權”

按照地方政府決策的獨立程度，財政分權主要包括以下三種類型：一是分散化，即中央政府將自身內部的責任分散給地區分支機構或地方行政部門。在這種形式下，地方行政單位或中央部門的分支機構承擔提供公共產品和服務的責任，但人員仍受中央的管理和控制：或者地方行政單位對政策執行和項目實施承擔責任，但這些單位仍處于中央部門的技術監督之下。這種類型的分權更多地表現為中央對以下各級政府的管理性約束。二是授權，即中央政府將一些政策決定權授予地方政府，地方政府作為中央政府的人，代表其執行某些職能。

（四）中國式財政分權的法制基礎比較薄弱

傳統財政分權理論認為，明確劃分各級政府的支出責任和收入來源有利于改善資源的分配效率、促進各地方政府間的財政均等化以及提高地方政府對其轄區內居民的負責程度，因此要求以憲法和其他法律的形式明確政府間財政關系，通過立法對地方財政的自主程度和中央以下各級政府的行政管理相對于中央政府的獨立性加以規定。在西方市場經濟國家，中央與地方的財政收支劃分應屬憲法確定的事項，即使憲法沒有確定，也應由最高立法機關通過法律予以規范。

（五）政府行為缺乏來自居民應有的約束和監督

傳統財政分權理論認為，由于居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍。居民的流動性會導致地方政府競爭，一旦政府不能滿足其要求，居民就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產品和服務，從而在效率上達到帕累托改進的結果。但在中國，長期以來一直實行著限制人口流動的戶籍制度和城鄉區別對待的政策，人口在地區間自由流動這一“用腳投票”機制發揮作用的前提條件不具備。因此，傳統的“用腳投票”機制在中國發揮作用不大，政府的公共服務供給行為受不到居民流動的約束。

三、現行財政分權體制的創新取向

根據上述中西方財政分權理論和實踐的對比分析，不難看出，中國財政分權從本國國情出發，立足于社會主義制度的自我完善與發展，大膽改革，走出了一條有中國特色的財政分權之路，積累了寶貴經驗。當然，也要清醒地看到，作為全新的探索與嘗試，中國式財政分權并不是完美無缺的，許多方面需要客觀剖析，在總結成功經驗的基礎上認真查找問題和不足，并在今后的改革中盡快加以解決。特別是值此財政分權改革進一步深化的關鍵時期，更要明辨是非，適應新時期經濟發展的需要，始終堅持正確的改革方向，創新方式方法，進一步將財政分權改革推向深入。

（一）財政分權改革的進一步深化要明辨是非，始終堅持正確的目標方向

1994年開始實施的分稅制財政體制，搭建了中國在市場經濟條件下規范中央與地方財政分配關系的基本制度框架，雖然在運行實踐中發揮了一系列正面效應，但也逐漸暴露和積累了一些問題，引發了一些懷疑和詰難，有人認為分稅制只適宜于中央和省級之間，而省以下不宜都搞分稅制；有人則完全否定了分稅制，認為財政分權改革應另辟他途。對此，要予以正確認識。

1994年分稅制改革之后，在綜合國力不斷提升、全國財政收入強勁增長、地方財政總收入不斷提高的情況下，中央和地方層級高端（省、市）在全部財力中所占比重上升，而縣鄉財政困難卻在“事權重心下移、財權重心上移”過程之中凸顯出來，欠發達地區對此反映最為強烈。本來使各級政府增強事權與財權的呼應與匹配，并通過自上而下的轉移支付使欠發達地區也大體達到事權與可用財力的一致，正是分稅制財政體制的“精神實質”和優勢所在，但在我國改革實踐中卻未能體現出來，其根本癥結在于省以下一直沒有真正實行分稅制。1994年之后，由于多種原因，省以下財政體制在分稅制方向上沒有取得實質性進展，直到目前仍然沒有進入分稅制軌道。現行財政分配關系中的矛盾和困難（特別是基層財政困難）的根本原因不在于分稅制本身，而在于分稅制沒有得到真正貫徹落實。“事權重心下移、財權重心上移”造成的基層財政困難問題，并不是分稅制所引致的，恰恰是省以下各級沒有真正進入分稅制軌道，而使包干制、分成制等舊體制在實際生活中盛行所造成的。

關于現行分稅制財政體制對宏觀經濟運行所造成的不良影響，特別是對經濟不平衡發展所起的助推作用，究其原因主要在于：中國的財政分權改革采取的是一條漸進式道路，“存量不動、增量調整”的改革原則雖然保證了分稅制改革的順利實施，但現行分稅制財政體制作為中國財政分權演進歷程中的階段性成果，并不是完善的分稅制，仍然具有濃厚的過渡性色彩，既不徹底，也不規范，從而對經濟社會發展產生了一些不良影響。也就是說，中國現行分稅制存在的缺陷及其不良影響不是源于規范化的分稅制財政體制，而是由于中國財政分權改革不到位，分稅制不徹底不規范所致。

國際經驗和中國的改革實踐證明，建立分稅分級財政體制的方向和目標是正確的選擇，是財政分權改革取得成功的保證。過去的改革堅持正確的方向取得了成功，今后繼續深化財政分權改革，加快重要領域和關鍵環節的改革步伐，還必須堅定不移地堅持分稅制財政體制這一正確的改革方向和目標。

（二）財政分權改革的進一步深化要在始終堅持“漸進式”改革之路的前提下，正確處理好漸進與突變的關系

回顧中國財政分權的演進歷程，不難看出，中國財政分權改革是漸進化推進的，從計劃體制下的高度集權到財政包干體制下的行政性分權，再到分稅制下的經濟性分權，每一個改革過程均在兼顧舊體制和原有利益格局的基礎上進行邊際調整和創新，逐步向改革目標邁進。由于制度變遷路徑依賴的存在，直接導致了每一項改革的過渡性特征，拉長T制度變遷的鏈條。同樣，為了保證改革方案順利出臺，1994年分稅制改革依然采取了“存量不動、增量調整”的“漸進式”改革路徑，注重對既得利益的照顧，回避改革過程中的一些矛盾，從而形成了較濃重的過渡色彩和缺陷，并在運行過程中不斷顯現出來，需要適時通過深化改革加以完善。

財政分權改革的實踐證明，結合中國國情，走“漸進式”改革道路，同時在漸進中審時度勢爭取可能的突變，是財政分權改革取得成功的戰略策略保證。今后財政分權改革的進一步深化要繼續把握好這條要領，正確處理好“漸進”與“突變”的關系，漸進中要有突破，突破中也要注意處理好各方面關系，爭取平滑過渡，避免大起大落，確保財政分權改革順利推進。