研究政府公共管理的利益價值表現

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關鍵詞：公共管理公共利益政府職能實現途徑

摘要：政府作為一種為公民和社會共同利益服務的組織，在公共管理中發揮重要作用。如何通過合理制定公共政策、有效開展公共管理。為國民提供公共產品和服務，最大限度地實現公共利益，是政府改革和職能轉變面臨的重大課題。要在正確認識“公共利益”這個概念的基礎上，有效探索實現公共利益的正確途徑。

政府在本質上，是一種為公民和社會共同利益服務的組織，是一國公共利益或公共意志的集中體現。正是這種“公共利益”代表的性質，決定了其職能首先應當是公共職能，亦即通過制定公共政策、有效開展公共管理為國民提供公共產品和服務，實現公共利益。總理在2007年政府工作報告中指出，今年要集中抓好三項工作，其中之一就是“要加強社會管理和公共服務，增強基本公共服務的能力，著力解決好人民群眾反映強烈的問題。”可見，加強政府公共管理、增強公共服務能力是政府轉變職能，加強自身改革和建設的重要目標。

一、“公共利益”內涵的厘定

公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發展的關注焦點和產物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當然成為公共管理及其政策的核心價值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指誰的利益?《牛津高級英漢雙解詞典》解釋，公共利益是指“公眾的、與公眾有關的或為公眾的、公用的利益”。英美法系和大陸法系國家對公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策，主要指“被立法機關或法院視為與整個國家和社會根本有關的原則和標準，該原則要求將一般公共利益與社會福社納人考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認當事人某些交易或其他行為的法律效力”。在大陸法系國家，與“公共政策”相關的概念是公共秩序，也稱公序良俗。

我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義：1)公共利益是社會共同體的基礎和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產物，實際上承擔著為社會提供規則的任務；2)我國憲法的公共利益，凸現國家作為公共利益維護者的功能，所有規定公共利益的規范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位；3)內容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值；4)公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區別。性質上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求；5)公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應以憲法的規定為基礎，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據，同時也是社會基本價值的指導原則，發揮價值示范作用。

應該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內外學界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應堅持如下六條判斷標準：1)合法合理性必須具有法律依據，才可能對基本權利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優先；2)公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者；3)公平補償性運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。

二、公共利益的實現途徑

社會轉型向政府的公共管理提出了挑戰。政府公共管理在回應社會轉型的挑戰和壓力時所做出的調整和創新，是漸進地進行的。其表現形式是政策替代，逐漸替代原先舊公共政策。正是這些政策替代，逐漸引發了政府公共管理的轉變，其變革軌跡是：從無限政府向有限政府轉變，從管理政府向服務政府轉變，從權力和責任相脫離的政府向民主參與的責任政府轉變。目前，一些基層政府本著有利于轉變政府職能，強化公共服務；推進基層民主政治建設，有利于培育發展民間組織進行著改革和探索。這些探索不是簡單地對現有管理體制進行修補增減，而是將政府的組織重建、職能轉變、流程再造、管理更新進行有機結合。應該說，這一探索符合社會發展的基本規律和趨勢，為實現政府改革與構建和諧社會找到了一條新的道路。現在，公民對政府的期望已經變得越來越明確：公共管理必須走向民主化和公開化；重視社會公民的參與；強調與他人共享權力，使公民真正得到所需要的公共服務。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。

黨的十六大和十六屆三中全會提出，要建設一個與發展市場經濟相適應、人民群眾滿意的行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的服務型政府。這為我們如何認識、解決這個問題提供了一個清晰的思路。現代政府的實質是服務型政府。政府只有通過提供充足優質的公共產品與公共服務，才能證明其存在的價值與合法性。沒有服務就沒有現代政府。可見，建設公共服務型政府與政府轉型目標模式存在著內在一致性和契合性。作為政府轉型的目標，建設公共服務型政府對我國政府的施政理念、政府職能、管理方式、績效標準方面均提出了新的要求。這種轉變的動力不僅來自于政府自身變革的需要，而且也來自社會、企業和公民的意愿訴求和互動。首先，施政理念要轉變。在社會主義市場經濟條件下的中國，施政改革不僅是政府行為方面的改進，更是行政理念方面的變革；實現政府轉型，不僅意味著公共服務型政府目標模式的確立，更意味著政府施政理念的全面更新。因為只有具備了全新的施政理念，建設一個高效廉潔、法治透明的服務型政府才會擁有必要的前提和基礎。只有首先改變過去長期形成的“管制”理念，才能有效促進政府職能轉變，才能真正推進政府組織結構及其權力配置的改進，才能真正促進公務員的行為方式和觀念的轉變，才能真正建立以公眾為導向的“公共服務型政府”。這就意味著政府公務員首先要在思想觀念層面進行深刻的變革，要徹底改變過去強調行政審批、行政干預和行政收費等“管”的習慣，而轉變為“服務協調”、“責任民主”、“依法行政”、“科學決策”。

眾所周知，公共管理和政策不僅要合乎法律程序，還要合乎社會價值取向。因為合乎法律程序的政策，其實質意義上并不一定就具有合法性。從公共政策的來源看，公共政策源于解決政策問題，政策問題來源于社會問題，社會問題是涉及到大多數人的利益、引起社會普遍關注的問題。因此，公共政策所要解決的是大多數人所面臨的問題，必須以公共利益為其價值取向。顯然，大眾所關注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其價值取向。社會的發展和道德取向總是要為大多數人謀利益，促進大多數人的發展，因為每個政府為維護其合法性，都不得不考慮大多數民眾的利益。從公共管理的本質來看，公共管理作為服務和增進公共利益的手段，是對社會利益的權威性分配，本質上是社會利益的集中反映，這就決定了公共管理必須反映大多數人的利益，才能使其具有內容的合法性。為了實現公共利益，必須從如下方面加強公共管理，制定公共政策：

(一)進一步轉變政府職能

公共管理的方向是從“政府主導型”轉變為“社會主導型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構和人員、改革行政審批體制、推行電子政務、建立行政聽證制度、實現行政程序公開等等。政府自身著重要“為經濟建設服務”變為為公共利益服務。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務供給的市場化改革。當然，我國公共服務供給機制改革不能脫離特定的國情和具體的生態環境。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規則不完善等因素影響，我國公共服務市場化改革不能象西方市場經濟成熟國家那樣全面鋪開，而應該是一個循序漸進的過程。當前現實而可行的做法是，應該逐步建立起以政府供給為主，其他供給主體共同參與的一主多元的公共服務供給體制〔’」。這樣，我國政府一方面繼續成為公共服務的供給主體，另一方面又不再壟斷，而是適當地尋求私營部門和第三部門的參與。一旦解決了政府壟斷導致效率及質量低下的問題，我們也就尋找到了解決一直以來我國政府公共服務中存在的供給重經濟建設服務、輕社會服務的問題的途徑，即政府作為公共服務供給的主體將以提供關乎社會穩定的社會服務為主，而其他主體以提供經濟建設服務為主。

(二)堅持政府行為法定化

要強化政府的服務意識和功能，必須實施政府行為法定化、改進行政執法作風、規范行政執法行為，努力實現依法行政。把權力、利益、責任、監督等各方面協調統一起來，明確權力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權力部門化、政府權力地方化、部門利益法制化等不良現象，從而建構“法治型政府”。現代文明社會是法制社會，現代政府也應該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國法學家福勒曾經說過，“法治的實質必定是：在對公民發生作用時，政府應忠實地運用預先宣布的應由公民遵守并決定其權力義務的規則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義。”因此，所謂行政法治，作為公共行政的一個普遍原則和管理方式，要求政府行政權的獲取、組織和行使，必須以法律為依據，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權的范圍，否則，即為違法，應承擔法律責任。政府行為法定化有三個要義：一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權；二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越；三是依法負責。政府機關或公務員如有違法不當行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，應承擔違法的法律責任川。應當看到，我國處在社會主義初級階段，社會主義法治化進程有很長的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立；另一方面，健全的法律法規體系尚未建立，影響了公共服務市場化建設。沒有健全的法律法規體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。民主監督制度不健全，不建立公開、公平、公正的招標、投標制度以及嚴格的審計制度，就很難避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服務的效率和質量就會大打折扣，政府公共管理行為會成為借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政會成為權力尋租、滋生腐敗的溫床。公務員之家

(三)培養和借鑒民間的創新力量

對于提升政府管理創新來說，公民參與的意義在于可提供創新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧，吸收不同領域知識，并為政府管理者提供及時有效的信息，從而提升政府管理服務大眾的能力。同時，要建立健全群眾監督和參與機制，尤其是公開服務項目必須在群眾參與和監督下實施。對政府組織實施的公共項目，首先要傾聽公眾聲音，即要按照公眾的要求提供服務、增強對公眾的回應力，增強公眾對公共服務質量的監控。政府公共管理中要切實維護好“公共利益”，如果沒有群眾參與，沒有公眾評價，所謂“公共利益”的實現就會落空。政府轉變職能，構建服務型政府的目標也不可能很好實現。