淺析中國現代公共管理形式的理性選擇

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摘要：我國正處于社會轉型時期，公共管理模式的選擇應在時各種公共管理模式，尤其是千預模式和市場模式進行理性評價和對現行行政體制進行客觀認識的基拙上，采用“引導政府模式”，從而加快我國公共管理社會化的進程。

關鍵詞：公共管理；引導政府模式；干預模式；市場模式

公共管理模式指公共管理過程中存在或可供選擇的政府與市場關系的處理方式或政府與市場的分工方式。政府對公共管理模式的選擇，直接關系到政府公共管理功能的定位以及政府對公共管理的參與程度和參與方法。運用歷史與邏輯相統一的方法對公共管理模式進行研究與探討，對我國在社會變遷的行政環境下選擇合適的公共管理模式具有十分重要的意義。

一、公共管理主要模式評析

二戰以后，諸多西方國家政府紛紛效仿美國，積極干預經濟，形成了公共管理的干預模式。20世紀70年代以后，形成了公共管理的市場模式。在這種模式中，政府的公共管理職能得到強化，政府與社會、政府與市場的關系得到調整，政府不再壟斷公共服務的供給過程，而是通過政府與市場的分權，充分發揮市場的作用，為公眾提供公共服務，使政府的公共服務供給能力大大提高。除公共管理的干預模式、市場模式外，西方學者還對當代公共管理模式進行了多樣設計，其中比較有影響的有企業化政府模式設計、參與政府模式設計、靈活政府模式設計和放松規制政府模式設計等。這些設計集中反映出當代市場經濟的復雜與活躍，以及處于此種經濟環境下的政府與社會、政府與市場的系統聯系與相互作用。鑒于公共管理干預模式和市場模式具有典型意義，因此有必要對這兩種模式進行進一步的分析。

(一)公共管理的千預模式

公共管理的干預模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面于預并壟斷公共管理過程的管理方式。在這種公共管理模式下，市場對公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預模式在其三十余年的發展中，由于政府行政環境的大幅度變化而逐漸顯露出一些弊端。嚴格的層級節制關系，導致整個政府組織的刻板僵化與動作遲緩，使政府難以靈活主動地應付瞬息萬變的信息社會和競爭活躍的市場經濟，從而大大影響了政府基本功能的發揮；由于機械的專業部門分工，導致政府機構林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率；人員的終身從業制度，導致了行政人員循規蹈矩、惟上是從，缺乏創新精神和社會責任感等。

針對公共管理干預模式存在的弊端，從20世紀80年代起，西方國家進行了“重塑政府”式行政改革。經過十余年的改革，至20世紀90年代，西方各主要市場經濟國家的政府基本上實現了從公共管理干預模式向市場模式的轉變。

(二)公共管理的市場模式

公共管理的市場模式是一種政府與市場分權、政府與市場共同參與公共管理過程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，政府不再壟斷公共服務的供給過程，市場對公共管理的參與是直接而非間接的。在實踐中，市場模式的具體做法包括國有企業私有化、公共服務付費制、競爭與合同制、行政分權、放松規制等。

二、我國公共管理模式的合理選擇

改革開放以后，由于國家發展戰略的重大調整和政府職能的逐步轉變，公共管理有了足夠的空間，我國選擇公共管理模式的時機已經成熟。但是，這種選擇必須建立在對公共管理各種模式(尤其是干預模式和市場模式)進行理性評價和對現行行政體制進行客觀認識的基礎之上。

(一)勸公共管理干預模式和市場模式的理性評價

對于社會公共管理而言，干預模式和市場模式都是有價值的、不可缺少的。在干預模式受到廣泛批判、市場模式受到普遍推崇的時代背景下，人們尤其有必要認識干預模式的合理因素和市場模式面臨的一些困境，以實現對公共管理模式的理性選擇。

首先，干預模式下的政府組織結構、管理方式和價值觀念等都有合理因素。從政府組織結構看，任何國家的政府組織都是按層級化設計的，這種設計規定了行政權力的運行方向、行政領導的指揮線路、行政信息的傳遞渠道和行政人員的職責權限，是政府有效行政的組織保障。市場模式所倡導的“壓平層級”是對行政層級的減少而非取消，因而不會從根本上動搖官僚制行政組織結構。

從政府管理方式看，官僚制政府以權力為軸心，運用計劃、組織、指揮、協調、控制等方式，對全社會實施強制性管理，這是迄今為止最為有效的管理方式。市場模式倡導的“績效管理”方式，本質上依然是行政控制，只不過是將控制的側重點從過程轉到了結果。至于自上而下的行政分權與官僚制也不沖突，從某種程度上看它還是對官僚制的一種強化。因為，伴隨著行政權力向基層政府的傾斜，整個官僚行政組織結構會變得更加穩固。

其次，市場模式的基本趨向，諸如企業化政府、參與政府、靈活政府等，都面臨著一些巫待解決的問題。例如，與企業活動相區別，政府側重選擇公共利益、長久利益而非經濟效益、暫時利益，即使這種選擇有悖于經濟效益、暫時利益。在這種選擇面前，市場導向、成本核算、績效評估等一些企業運行方式很可能會失去效用。同時運用市場模式建立企業化政府，還很可能把市場模式所固有的弊端帶入政府，形成新的官場積弊。對此英國學者溫森特·萊特在《歐洲公共行政現代化：英國的個案分析》一文中評論道：“傳統上為整個統治體制提供可靠性、可預測性、凝聚力和持續性的公共行政，會淪為僅僅反映市場固有的緊張關系的一面鏡子。”

由上述評價可知，各種公共管理模式，尤其是干預模式和市場模式各有利弊，因此，公共管理模式選擇必須充分考慮各種模式的融合與綜合運用問題。

(二)對現行行政體制的客觀認識

我國正處于社會的轉型時期制的行政體制尚未完全培育起來市場體制以及適應市場體我國現行行政體制以理想官僚制為主，兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構的特征。自秦至清，中國一直受著封建專制政體官僚政治的支配。社會主義制度本質上是對封建官僚制的否定，但是，封建官僚制精神不會隨著封建制度的解體而消失，相反它會對現行行政體制產生深刻的影響，如理性精神的缺失、家長制作風、特權現象、官僚主義、任人唯親、法治觀念和現代契約觀念淡漠等。我國政府組織仍處于理想官僚制不足階段，存在專業化人才和專業化分，工普遍缺乏、行政人員對行政規則普遍輕視、行政腐敗依然存在以及根治不力等問題。從行政體制建構上看，我國正處于新型行政體制建構的過程當中，有些地區建構的速度很快。例如，深圳市已初步建成了“/又大體系”，即：科學化、民主化的行政決策體系，小政府、大社會的大系統管理體系，以間接管理為主的宏觀經濟調控體系，層次分明、責權明晰的國有資產管理體系，國家公務員科學管理體系，適應科學決策的信息咨詢體系，反腐倡廉的行政監督體系以及與市場經濟體制相適應的行政法律法規體系。

基于以上認識，我國公共管理模式宜選擇“引導政府模式”。原因是，公共管理模式的選擇必須充分注意各種體制間尤其是新舊體制間的斷層和摩擦，以避免因體制間的斷層和摩擦而導致的社會失衡、失控。“引導政府模式”是一種介于干預模式和市場模式之間的、有效地平穩銜接新舊行政體制的公共管理模式。其基本含義有三：第一，在政府組織內清除封建官僚制遺存，彌補現代官僚制不足。第二，對政府職能結構進行根本性調整，將公共管理職能作為政府的首要職能。第三，充分發揮政府在公共管理中的領導作用，特別是政府通過計劃、組織、指揮、協調、控制等對公共管理的宏觀調控作用，但在公共管理的具體事務和公共服務的具體提供方面，則以市場運行方式充分發揮政府外組織的作用，逐漸實現公共管理社會化。

清除封建官僚制遺存與彌補現代官僚制不足往往表現為同一過程，在這方面，我國政府組織需要進行大量的、系統的改進。其中，加強規范政府法的立法、完善國家公務員制度、改革和完善行政執法制度、嚴格行政監督等，都是這些改進的重要組成部分。以規范政府法的立法為例，改革開放20多年來，我國的立法工作取得了重大進展，但是，規范政府法立法是一重大薄弱環節。當一些西方國家已經開始構造一個“放松規制政府”的時候，我國提出必須加強規制政府，這恰恰說明了我國規制政府的缺乏。我國政府職能結構長期失衡，積累了諸多社會公共問題，涉及社會成員的基本生活保障問題、國民素質提高問題、公共服務和公共設施問題、環境問題、人口問題等。這些問題不解決，社會和政府的穩定、甚至是政治體系的穩定都會受到影響。作為公共權力組織，政府必須以解決社會公共問題為己任，加快自身職能結構的調整，較為圓滿地解決社會公共問題。

至于公共管理的具體事務或公共服務的具體提供，政府完全可以利用市場機制，交由公民、法人和其他組織實施，逐步實現公共管理社會化。對于現實中國而言，公共管理社會化不僅是必要的，而且是可能的。一方面，中國社會的利益要求較之以往已大幅度增加，對于這些利益要求既不能置之不理，也不能采用增設政府機構、增加政府人員和加大財政開支的方法予以滿足，而只能依靠公共管理社會化。公共管理社會化不僅有利于滿足社會公共要求，而且有利于改革傳統政府的組織弊端。另一方面，公共管理社會化需要一定的社會發展條件、政府體制條件和市場運作條件。經過20多年的改革開放，中國社會變化巨大，上述條件均已初步具備，從而為公共管理社會化提供了可能。