被征地農民養老保障問題探究

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摘要目前，各地被征地農民的養老保障情況各異。“一地一政”和“碎片化”的制度會帶來管理上的混亂，將被征地農民統一納入新農保制度具有諸多優越性。因此，建議按照分類指導、不重不漏的原則，整合現有的被征地農民養老保障制度；完善新農保政策，提高被征地農民養老待遇水平；建立多方籌資機制，確保資金落實到位；完善被征地農民參加新農保的相關配套措施。

關鍵詞被征地農民；養老保障；新農保

2010年7月，筆者跟隨課題組對湖北省黃陂、南漳、竹溪、宜都、來鳳五個新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點縣（市、區，以下簡稱縣）被征地農民參加養老保障的情況進行了專題調研①。經過調研發現，新農保試點縣被征地農民的養老保障情況各異，參加新農保的政策有別，在制度的運行過程中還存在較多問題，將被征地農民統一納入新農保制度具有諸多優越性。結合湖北省新農保試點縣以及全國其他試點地區的經驗，筆者將對被征地農村參加新農保的問題提出政策建議。

一、被征地農民養老保障的基本現狀

目前，被征地農民養老保障模式可以歸納為五類：

（一）將被征地農民納入城鎮職工基本養老保險制度

如宜都市，規定被企業招用人員，直接由所在企業對被征地農民辦理企業職工基本養老保險，與企業解除勞動關系后，可在個人繳費窗口續保繳費，同時享受被征地農民參加養老保險補貼政策；有一定經濟承受能力的人員，以靈活就業人員的身份參加城鎮企業職工基本養老保險，市政府對其參保繳費給予補貼。

（二）單獨建立針對被征地農民的養老保險制度

如竹溪縣參照城鎮靈活就業人員基本養老保險辦法，結合被征地農民的意愿，制定了《被征地農民基本養老保險參保辦法》；南漳縣專門制定了《失地農民參加養老保險的實施意見》；宜都市制定了《宜都市被征地農民基本養老社會保險試行辦法》；武漢市出臺的《關于做好被征地農民社會保障和就業培訓工作的實施意見》（武政辦[2009]139號）對被征地農民的養老保障制度專門做了規定。

（三）將被征地農民納入基本生活保障制度

如武漢市黃陂區，對被征地農民（征地后人均占有耕地面積在0.3畝以下的）女年滿55、男年滿60周歲的農村老人，每人每年發放800元基本生活補助費；宜都市對女年滿55、男年滿60周歲的被征地農民發放每月90元的基本養老生活補助等。

（四）將被征地農民納入新農保制度

新農保開始試點后，試點地區的部分被征地農民參加了新農保。大部分試點地區的被征地農民在繳費標準、財政補貼、待遇享受等方面與普通農民一視同仁，未享受特殊優惠政策。部分試點地區，如赤壁市、宜都市、西塞山區在繳費補貼、待遇享受方面對征地農民有一定的政策傾斜。

（五）部分被征地農民沒有參加任何形式的養老保障制度

如來鳳縣，在新農保試點之前，被征地農民沒有任何的養老保障；在新農保試點之后，截止到2010年6月底，來鳳縣共有被征地農民3，895人，僅有1，364人參加了新農保，65%的人群沒有任何養老保障。如竹溪縣，截止到2010年6月底，被征地農民有1，882人參加新農保，占應參加新農保2，689人的70%，被征地農民有119人參加被征地農民基本養老保險，占符合條件參加被征地農民基本養老保險590人的20.2%。也就是說，有一大批被征地農民沒有任何形式的養老保障。

二、被征地農民養老保障現狀所帶來的突出問題

（一）制度“碎片化”導致管理混亂

首先，從全國的角度來看，一地一政的做法，不利于中央監督和管理。其次，從地方的角度來看，同一地區被征地農民養老保障政策不統一、缺乏規范，“碎片化”帶來管理體制上的混亂。以宜都市為例，可供被征地農民選擇的養老保障制度有被征地農民養老保險、企業職工基本養老保險、城鎮靈活就業人員養老保險、新農保、基本養老生活補助，五項政策分別由社保局、農保局、民政局來管理。這種管理體制上的條塊分割可能會帶來被征地農民重復參保、欺詐冒領以及部門掣肘和補貼資金難到位等問題。

（二）被征地農民養老保障制度建設參差不齊

做得好的地區，被征地農民養老保障制度規范，保障水平也高；做得差的地區，被征地農民養老保障制度不規范，保障水平也低。若不出臺統一、規范的政策，將不利于全國各地區的統籌發展，也有違社會的公平性。

（三）資金籌集困難

以武漢市黃陂區為例，2009年，武漢市出臺《關于做好被征地農民社會保障和就業培訓工作的實施意見》（武政辦[2009]139號），但該文件在黃陂區基本無法操作和執行。其主要原因在于籌資難。首先，被征地農民區級配套資金量大。經測算，區政府需一次性代繳社保費（30%）約3.1億元，地方財政無力承擔。其次，個人和集體經濟組織繳費能力不足。經測算，個人和集體繳費（70%）約9.1億元，人均約需資金萬元以上，個人和集體基本無力支付。竹溪縣也面臨由于城鎮靈活就業人員參保費從崗平工資的60%統一上調為100%之后，縣財政被迫增加對被征地農民參加城鎮靈活就業人員養老保險的繳費補貼。

三、被征地農民參加新農保的優越性

（一）有利于被征地農民充分分享中央財政補貼政策

中西部地區新農保最低標準的基礎養老金（每人每月55元）由中央財政全額負擔，若被征地農民參加新農保，可以充分享受到這一優惠政策，也有利于征地工作的順利開展和保持地方財政的可持續性。

（二）有利于解決籌資難題，控制財政風險

與各地探索的被征地農民基本養老保險以及城鎮職工基本養老保險相比，新農保雖然待遇水平低，但與被征地農民的繳費能力相適應，有利于解決個人無力繳費的問題。同時新農保財政補助的數額也不太高（繳費補貼為每人每年30元），這也有利于控制財政風險。

（三）有利于擴大覆蓋面，實現被征地農民應保盡保

由于新農保的門檻低、國家各級財政有補貼，可以較容易吸引廣大的被征地農民參加到該制度中來，有利于擴大覆蓋面，實現被征地農民的應保盡保。

四、關于被征地農民參加新農保的相關建議

（一）按照分類指導、不重不漏的原則，整合現有的被征地農民養老保障制度1.對于被企業招用、已參加城鎮企業職工基本養老保險的被征地農民，繼續參加城鎮企業職工基本養老保險。與企業解除勞動關系后，可以靈活就業人員的身份繼續參保繳費，也可將其養老保險關系及個人賬戶積累額轉入新農保，按照新農保的規定參保繳費，達到領取年齡后按新農保的有關規定計發養老待遇（城鎮職工基本養老保險與新農保銜接的具體辦法按照國家規定執行）。但二者只能選擇其一，不可重復參保。

2.對于有一定經濟承受能力、已參加城鎮靈活就業人員養老保險的被征地農民，可以繼續參加城鎮靈活就業人員養老保險，也可將其養老保險關系及個人賬戶積累額轉入新農保，按照新農保的規定繼續參保繳費，達到領取年齡后按新農保的有關規定計發養老待遇。但二者只能選擇其一，不可重復參保。

3.被征地農民參加了城鎮企業職工（靈活就業人員）基本養老保險，達到退休年齡時符合按月領取條件的，按照城鎮企業職工基本養老保險的規定計發養老金；不符合按月領取條件的，可將其按照城鎮企業職工（靈活就業人員）基本養老保險規定享受的一次性養老保險待遇劃轉到新農保基金賬戶并建立新農保個人賬戶，按照新農保的規定計發養老金。

4.對于已參加被征地農民養老保障的，要將已實行的被征地農民養老保障制度并入新農保制度，將參加原制度的參保人個人賬戶、繳費年限合并計算，按照新農保的有關規定計發待遇。被征地農民養老保障制度不再接受新的參保人。年滿60周歲且已開始領取被征地農民養老保障金的，繼續按原標準領取養老金，并同時享受新農保基礎養老金；未滿60周歲且已開始領取被征地農民養老保險金的，繼續按原標準領取養老金，待其年滿60周歲時再開始享受新農保基礎養老金。

5.對于已享受被征地農民基本生活保障的，在被征地農民參加新農保后，按照新農保的規定享受基礎養老金，不再享受基本生活保障費待遇。

6.對于未參加任何社會養老保險的被征地農民，應全部納入新農保。

（二）完善新農保政策，提高被征地農民養老待遇水平

1.設定個人最低繳費標準②（>100元/人·年）。對于老被征地農民，從省、市（指設區的市）人民政府規定的安置補助費和被征地農戶的土地補償費中支取，有困難的允許采取銀行貸款、政府貼息、部分養老金償還等方式解決；對于新被征地農民，按照“先保后征”的原則，從征地時用地單位一次性計提的養老保險資金中支付。個人最低繳費標準由各地級以上市和縣級人民政府根據本地實際制定。被征地農民選擇的個人繳費標準高于當地政府確定的最低繳費標準的，高出部分的費用由個人負擔。

2.增加政府繳費補貼。被征地農民除享受每人每年30元的繳費補貼外，還可以增加繳費補貼，具體標準由各地級以上市和縣級人民政府根據本地實際制定。

3.加發基礎養老金。被征地農民除享受中央基礎養老金（每人每月55元）外，地方政府對被征地農民加發地方基礎養老金，其標準為當地城鎮居民最低生活標準減中央基礎養老金[1]。

被征地農民的最低繳費標準和基礎養老金標準，由省級人民政府根據經濟社會發展水平、物價水平等方面情況適時進行調整。

4.養老金待遇及其領取條件。被征地農民養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。基礎養老金包括中央基礎養老金和地方基礎養老金。個人賬戶養老金從個人賬戶支付，月計發標準為個人賬戶儲存額除以139。

凡按規定參加新農保的被征地農民年滿60周歲，可以申請按月領取養老金。被征地農民被納入或并入新農保制度時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金；已繳費年限（參加原養老保險制度的年限）加上距領取年齡的年限不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不少于15年；已繳費年限加上距領取年齡的年限超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。

（三）建立多方籌資機制，確保資金落實到位

建立政府、集體、個人、用地單位等多方籌資機制，落實被征地農民養老保險資金，確保被征地農民生活水平不降低。

1.用地單位一次性計提被征地農民養老保險資金[2]。用地單位在征地手續報批以前，一次性計提被征地農民養老保險資金，用于支付被征地農民個人按當地最低標準繳交的養老保險費用。

2.有條件的村集體經濟組織應當對被征地農民參加新農保予以補助。補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，所需資金從土地補償費中安排。集體補助資金全部記入個人賬戶。

3.各級政府合理分擔被征地農民養老保險費用。（1）基礎養老金。中央基礎養老金部分由中央財政全額負擔。被征地農民增發的地方基礎養老金，根據項目的性質由省、市、縣三級政府按照一定比例負擔。其中屬于省重點項目的，由省政府負擔50%，市和縣政府共同負擔50%。其他項目由市、縣政府負擔。所需資金可從每年國有土地有償使用收入或財政收入安排，并列入財政支出預算。（2）政府繳費補貼。被征地農民參加新農保的繳費補貼，由省、市、縣三級政府按照一定比例負擔，具體由省級人民政府自行制定。對被征地重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

（四）完善被征地農民參加新農保的相關配套措施

1.合理界定被征地農民的范圍，明確被征地農民的認定程序

根據國務院辦公廳轉發勞動保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》（國辦發[2006]29號）的規定，被征地農民是指“因政府統一征收農村集體土地而導致失去全部或大部分土地，且在征地時享有農村集體土地承包權的在冊農業人口，具體對象由各地確定”。考慮到新農保參保對象的特殊性，這里的被征地農民應界定為，本行政區域內，經依法批準，由國土資源管理部門實施統一征地，征地時享有農村集體土地承包權在冊的16周歲及以上農村集體經濟組織成員。

被征地農民的身份認定，需要由個人提出申請，村集體經濟組織按應安置農業人口數及實際被征收土地的農民分布狀況進行初審，經村民大會或村民代表大會三分之二以上代表同意并公示后，報鄉（鎮）人民政府審核，并報縣級人民政府確定③。

2.實行先保后征，合理計提養老保險資金為確保被征地農民養老保險費用的落實，依照《中華人民共和國物權法》第四十二條“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”的規定，對于新的征地項目，用地單位根據應納入養老保險人數和按照當地被征地農民最低繳費標準繳納15年的數額，單列計提被征地農民養老保險資金，并列入工程概算。

具體程序為：對于新的征地項目，在農用地轉用和土地征收實施方案報批前，用地單位應根據國土資源和規劃管理部門測算的需要安置的農業人口數和當地被征地農民最低繳費標準，經被征地單位同意，向人力資源和社會保障部門指定的銀行監控賬戶一次性繳存15年的養老保險費。具體繳費額度由人力資源和社會保障部門根據應安置人數及標準核定后，定期上繳社保基金財政專戶。用地單位未足額繳存養老保險資金的，人力資源和社會保障部門不出具被征地農民社會保障審核意見，土地管理部門不予報批用地③。

農用地轉用和土地征收獲得批復后，在實施征地補償安置過程中，社保經辦機構根據最后確定的參保人員名單，將監控賬戶上的養老保險資金，記入被征地農民新農保個人賬戶，用于個人按當地最低標準繳交的養老保險費用。

已經參加城鎮企業職工（包括靈活就業人員）基本養老保險的被征地農民，應視為已落實被征地農民養老保障政策，所計提的養老保險費用發給其個人用于補助其繼續參保繳費。

3.探索與相關制度的銜接問題

對于已參加新農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的被征地農民，在城鎮找到穩定工作，要求參加城鎮職工基本養老保險的，可將其個人賬戶資金抵繳企業養老保險的個人繳費或單位繳費，符合享受城鎮職工基本養老保險待遇規定的，享受相應待遇。凡年滿60周歲的被征地居民，除已享受國家機關、事業單位、社會團體離休、退休、退職待遇和城鎮職工基本養老金待遇外，符合享受水庫移民后期扶持政策、最低生活保障待遇、計劃生育家庭獎勵扶助、社會優撫、農村“五保”等保障待遇的，同時享受其新農保待遇。

[注釋]

①除特殊說明外，本文中的全部數據均來自調研時當地人力資源和社會保障局或農保局提供的數據。

②參考了《廣東省人民政府辦公廳轉發省人力資源社會保障廳》的觀點。

③參考了《武漢市人民政府辦公廳轉發市人力資源和社會保障局》（武政辦[2009]139號）的部分觀點。

[參考文獻]

[1]盧海元.中國特色新型養老保險制度的重大突破與政策取向[J].社會保障研究，2009（6）:3-17.

[2]盧海元.被征地農民社會保障工作的基本情況與政策取向[J].社會保障研究，2009（1）:10-20.