探索公共行政領(lǐng)導(dǎo)者科學(xué)的晉升機制

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在公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的研究中，美國人弗雷德·路桑斯和他的同事首先提出了成功的領(lǐng)導(dǎo)者和有效的領(lǐng)導(dǎo)者兩個概念。根據(jù)他的界定，所謂成功的領(lǐng)導(dǎo)者，是根據(jù)他們在組織內(nèi)部的晉升速度來衡量的，晉升速度快的，就屬于成功的領(lǐng)導(dǎo)者；所謂有效的領(lǐng)導(dǎo)者，是根據(jù)他們績效的數(shù)量和質(zhì)量及其下屬的滿意程度和承諾程度來界定的，主要是針對領(lǐng)導(dǎo)效益而言。根據(jù)弗氏的研究，成功的領(lǐng)導(dǎo)者有時并不一定是有效的領(lǐng)導(dǎo)者，有效的領(lǐng)導(dǎo)者有時不一定就是成功的管理者。換句話說，那些晉升最快的人不一定都是工作最出色的人。從改革開放以來我國干部隊伍建設(shè)的情況看，確實有一些晉升很快的領(lǐng)導(dǎo)者，在下級部門的工作政績平平，水平一般，難以讓群眾心服口服，既影響了干部隊伍建設(shè)的質(zhì)量，也影響了執(zhí)政黨在群眾中的威信。在黨中央大力加強執(zhí)政能力建設(shè)的今天，進一步深化對成功的領(lǐng)導(dǎo)者和有效的領(lǐng)導(dǎo)者理論的研究，建立科學(xué)合理的干部晉升機制，具有很強的現(xiàn)實意義和歷史意義。

一、理想的狀態(tài)：成功的領(lǐng)導(dǎo)者必須以有效的領(lǐng)導(dǎo)者為基礎(chǔ)。

在現(xiàn)代民主社會里，成功的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)以有效的領(lǐng)導(dǎo)者為基礎(chǔ)，即得到晉升的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)是在下級領(lǐng)導(dǎo)崗位取得突出績效的領(lǐng)導(dǎo)者。這是因為：

1、領(lǐng)導(dǎo)職位尤其是高級的領(lǐng)導(dǎo)職位具有稀缺性，領(lǐng)導(dǎo)者對更高職位的追求是努力工作的主要動力之一。一方面，高層次的領(lǐng)導(dǎo)職位能夠給予領(lǐng)導(dǎo)者更高的工資福利待遇、其他補貼，能夠協(xié)調(diào)、指揮更大的范圍，帶給領(lǐng)導(dǎo)者更大的心理滿足，因此，爭取晉升到高層次領(lǐng)導(dǎo)崗位是下級領(lǐng)導(dǎo)者一般欲望，為此，許多下級領(lǐng)導(dǎo)者努力工作，積極表現(xiàn)。下級領(lǐng)導(dǎo)者爭取晉升并不是一個不良的傾向，引導(dǎo)的好，能夠增強整個單位或部門的績效。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)崗位尤其是更高層次的領(lǐng)導(dǎo)崗位是有限的，稀缺性和作用范圍的擴大都要求只有更為合適的下級領(lǐng)導(dǎo)者能夠晉升到更高的崗位，在多個下級領(lǐng)導(dǎo)者之間產(chǎn)生職位晉升的競爭是必然的。任何競爭和競賽活動都涉及一個考評標(biāo)準(zhǔn)問題，如任人唯親的標(biāo)準(zhǔn)看誰和具有決定權(quán)的個人或群體關(guān)系親近，群眾選舉的標(biāo)準(zhǔn)看誰的得票高，但這些標(biāo)準(zhǔn)都不如工作實際成效更為重要。因為只有依據(jù)工作實績的標(biāo)準(zhǔn)，才與一個組織或部門的整體目標(biāo)相一致，激勵下級領(lǐng)導(dǎo)者努力做好本職工作。

2、領(lǐng)導(dǎo)者晉升對干部隊伍和群眾具有很強的示范效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)者、特別是的公共行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)者的晉升雖然僅涉及到少部分人和少部分部門或單位，但對整個干部隊伍和群眾的示范效應(yīng)卻是巨大的。試想，有人并無工作成績，只是因為關(guān)系硬而得到了晉升，既會打擊一部分努力工作的干部和職工的積極性，同時也可能會誘導(dǎo)周圍的一些人，不是把心思用在工作中，而是用在托關(guān)系、走門路上，導(dǎo)致“拉關(guān)系競賽”。

3、有效的領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)驗使之更容易適應(yīng)高層次的職位，更易于取得成績。領(lǐng)導(dǎo)工作具有創(chuàng)造性和實踐性，需要經(jīng)驗的積累和實際工作的磨練。很難想象，一個缺乏基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗的人，在更高層次上能很快適應(yīng)工作，同樣，在下級崗位不能取得很好成績的領(lǐng)導(dǎo)者，會在更高層領(lǐng)導(dǎo)崗位上會做出成績。在下級領(lǐng)導(dǎo)崗位特別是幾個下級崗位都被證明是有效的領(lǐng)導(dǎo)者晉升到高層次的崗位，一般來說，能夠更好地適應(yīng)高層次的領(lǐng)導(dǎo)崗位。畢竟，下級領(lǐng)導(dǎo)崗位已經(jīng)為其積累了豐富的領(lǐng)導(dǎo)和管理工作經(jīng)驗，對于基層工作的艱巨性和實際操作的難度和著眼點有了更深的體會和領(lǐng)悟，這些對于高一層次的領(lǐng)導(dǎo)者都是不可缺少的。

中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次會議通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“堅持德才兼?zhèn)?、注重實績、群眾公認(rèn)，堅持任人唯賢、公道正派，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬的干部選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上來”?？梢钥闯?，中央在干部晉升的標(biāo)準(zhǔn)上，也是堅持從下級有效的領(lǐng)導(dǎo)者中選用干部的。

應(yīng)當(dāng)指出，我們認(rèn)為成功的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)是有效的領(lǐng)導(dǎo)者，并沒有反過來說，每個有效的領(lǐng)導(dǎo)者都會得到晉升，成為成功的領(lǐng)導(dǎo)者。實際上，有效的領(lǐng)導(dǎo)者成為成功的領(lǐng)導(dǎo)者還是需要其他因素的。

二、追根求源：為什么成功的領(lǐng)導(dǎo)者不全是有效的領(lǐng)導(dǎo)者。

根據(jù)弗氏和他的研究450多名管理人員提供的調(diào)查數(shù)字，領(lǐng)導(dǎo)者一般都卷入4類管理活動：一是傳統(tǒng)的管理。決策、計劃和控制。二是溝通活動。交換日常信息并處理資料。三是人力資源管理。激勵、訓(xùn)練、管理沖突、安置、培訓(xùn)。四是網(wǎng)絡(luò)活動。社交、政治活動與外部交往。在所研究的領(lǐng)導(dǎo)者中，29%用于溝通，20%用于人力資源管理活動，19%用于社交聯(lián)絡(luò)。但是成功的領(lǐng)導(dǎo)者和有效的領(lǐng)導(dǎo)者所關(guān)注的工作重點是大相徑庭的。成功的領(lǐng)導(dǎo)者把13%的時間花在傳統(tǒng)管理活動中，28%用于溝通，11%用于人力資源管理活動，48%用于社交聯(lián)絡(luò)。有效的領(lǐng)導(dǎo)者19%的時間花在傳統(tǒng)管理上，44%用于溝通，26%用于人力資源管理活動，11%用于社交聯(lián)絡(luò)。由此弗氏得出結(jié)論：社交聯(lián)絡(luò)對成功領(lǐng)導(dǎo)者的貢獻最大，人力資源管理貢獻最??；溝通對有效的領(lǐng)導(dǎo)者貢獻最大，社交聯(lián)絡(luò)貢獻最小。美國的學(xué)者喬治.伯克利和約翰.科特的研究也認(rèn)為，良好的績效雖然重要，但對于決定下級的個人前途來說還是不夠的。人際交往技能，特別是與上級交往技能對成功的領(lǐng)導(dǎo)者非常重要。國內(nèi)沒有更為具體的研究，但一項對地（廳）級干部的抽樣調(diào)查資料也說明一定的問題。該資料顯示，在影響職務(wù)升遷的具體因素中，被列為首要因素的依次是政績（52.1%）、機遇（21.5%）、關(guān)系（18.2%）、為人處世的方式（3.3%）、經(jīng)濟實力（2.5%）、學(xué)歷（1.7%）。列在第二位的因素依次是：機遇（33.99%）、關(guān)系（20.7%）、政績（11.6%）、年齡（9.1%）、為人處世的方式（9.1%）、學(xué)歷（5.8%）。由此也可以看出，在我國國內(nèi)在職務(wù)升遷中，政績也并不認(rèn)為唯一重要的因素，機遇、關(guān)系起到非常重要的作用。

既然作為理想的狀態(tài)，每個成功的領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)當(dāng)是有效的領(lǐng)導(dǎo)者，但現(xiàn)實的情況或人們現(xiàn)實的認(rèn)識卻與此有很大差別呢？我們認(rèn)為可能有以下方面的原因：

1、不正之風(fēng)的原因。勿庸諱言，在目前的用人機制中仍然有不正之風(fēng)的存在，如任人唯親，任人唯線，是自己這條線上的就用，否則予以排斥；在個別地方甚至有買官賣官現(xiàn)象的存在。這種不正之風(fēng)將隨著黨的執(zhí)政能力的提高和選拔機制的科學(xué)化逐步減弱。

2、選拔機制中認(rèn)知的原因。目前普遍存在的上級選人的機制，由于上級領(lǐng)導(dǎo)人或部門視野有限，往往會出現(xiàn)霍布森選擇現(xiàn)象（小范圍的選擇），只能從自己身邊或熟悉的下級中進行選擇，因此，盡管選人的人或部門秉公辦事，但由于選擇的對象實在有限，因此往往難以選擇到最佳人才。一些政績卓著，官聲很好的下級，由于不被上級領(lǐng)導(dǎo)熟悉，得不到晉升。

3、機遇的原因。有時出于其他方面的考慮，或更高級部門的要求，需要配備合乎一定條件的人員，由于一時無法找到更多合適的人選，只有將一些才能、政績一般、但符合要求的人員晉升了。最為明顯的例子是，由于中央對一些部門提出要配備派人士、少數(shù)民族干部或女干部，一些政績和能力并不突出的“無知少女”（無黨派、高級知識分子、少數(shù)民族、女干部），晉升的可能性要比其他人員來得大。

4、平衡的原因。上級在干部晉升過程中會考慮干部使用部門整個班子的整體結(jié)構(gòu)，因此，除了干部的政績外，會考慮到年齡、資歷和知識結(jié)構(gòu)等因素，通過綜合平衡，一些政績突出、但不符合其他條件的干部可能得不到晉升。

三、晉升機制的再塑：建立科學(xué)的晉升機制。

根據(jù)我們以上的分析，從理想的狀態(tài)看，干部的晉升應(yīng)從有效的領(lǐng)導(dǎo)者中進行選拔，但是在客觀上，又有很多因素限制著這種選拔標(biāo)準(zhǔn)，有沒有更合適、更好的干部晉升機制能保證使每個成功的領(lǐng)導(dǎo)者都是有效的領(lǐng)導(dǎo)者呢？應(yīng)該說，絕對好的機制是沒有的，但相對好的機制還是可以不斷嘗試的。我們認(rèn)為，這個相對較好的機制需要滿足以下條件：

1、突出政績標(biāo)準(zhǔn)。政績是反應(yīng)一個領(lǐng)導(dǎo)者是否是有效領(lǐng)導(dǎo)者的主要標(biāo)志；2、重視群眾的反映；一般說來、一個領(lǐng)導(dǎo)者的水平、能力、德行及政績都能從群眾的反映中了解到，比上級領(lǐng)導(dǎo)個人或部門的了解和掌握更為客觀和公正。3、放寬選拔范圍。對于年齡、黨派、民族、知識結(jié)構(gòu)等方面的要求，如果選擇范圍過小，可能找不到合適的人選，但如果放寬范圍，就不難找到政績突出，又滿足這些要求的人選。

當(dāng)然，一個較好的機制需要有一個不斷摸索、總結(jié)、完善的過程。我們以農(nóng)業(yè)部選拔副局級領(lǐng)導(dǎo)干部為例來說明這個問題。2000年農(nóng)業(yè)部首次實行副局級干部競爭上崗，拿出6個職位，競爭上崗的過程是筆試、面試和考核三個步驟，參加競聘人員為現(xiàn)職正處級干部。2001年，又拿出7個職位進行公開競聘，但對參加競聘人員的要求為任正處3年。2003年，在總結(jié)過去兩年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，拿出30個職位進行公開競聘。又增加了單位推薦和計算平常分的等程序。其中，單位推薦要求不能超過1/3的正處級干部參加競聘，平時分為年終考核優(yōu)秀一年1分，掛職鍛煉一年1分，后備干部加6分，單位群眾民主推薦得票率乘以4計算群眾推薦分，平時分的總分的30%加筆試分為筆試階段的總分，平時分的總分的70%加面試分為面試階段的總分。2004年拿出20個職位公開競聘上崗，但對于考核階段規(guī)定的更為具體，對筆試和面試階段也進行了部分調(diào)整，筆試階段的總分為平時分的總分的70%加筆試得分，面試階段的總分為平時分總分的70%加面試得分。通過對公開競爭上崗辦法的逐步完善，基本保證了群眾公認(rèn)、政績突出，理論水平高的處級領(lǐng)導(dǎo)能夠得到晉升。

四、個人的啟示：做開放型的領(lǐng)導(dǎo)者

辨證地分析有效的領(lǐng)導(dǎo)者和成功的領(lǐng)導(dǎo)者之間的關(guān)系，從制度層面上說，應(yīng)當(dāng)保證成功的領(lǐng)導(dǎo)者首先是有效的領(lǐng)導(dǎo)者，但從個人層面上來說，作為有效的領(lǐng)導(dǎo)者不僅要注重本部門的工作，還必須開發(fā)自己的人際交往技能，使自己成為開放性領(lǐng)導(dǎo)者，為自己由有效的領(lǐng)導(dǎo)者成為成功的領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)下基礎(chǔ)。