探索城鎮公共物品供給狀況及其對策

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摘要：長期以來城市公共物品是一個城市得以存在、發展的前提和基礎，但城市公共物品卻一直未受到足夠的重視。如何進行城市公共物品的供給，以實現城市居民社會福利的最大化，對于一個城市的發展至關重要。本文從城市公共物品供給的理論界定、現狀進行分析進而提出加強城市公共物品供給的對策。

關鍵詞：城市公共物品對策

一、理論界定

“公共物品”這一概念首先由瑞典經濟學家林達爾于1919年在其博士論文《公平稅收》一文中正式提出的。而再次正式使用此概念的是美國經濟學家薩繆爾森，他認為公共物品具有兩個特征：非排他性和消費上的非競爭性。布坎南在《民主進程中的公共財政》一書中也強調了公共物品的顯著特征就在于它的不可分性和排他性。斯蒂格利茨在《經濟學》中也指出“公共物品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的)，而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)。”除此之外，他還指出，有些公共物品在消費時會產生擁擠性，如道路、公園在消費者達到一定人數時就具有擁擠性。

(一)城市公共物品定義

關于城市公共物品的定義，幾乎每個學者都有不同的表述，但是就其本質來看，他們的觀點又都具有一致性，只是在側重點方面存在某些差異。比如，邢福俊認為，所謂城市公共物品，是指以實現城市的可持續發展為目標，以保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會進步和發展所提供的城市內部的公共產品和公共服務。

我們可以根據各位學者對城市公共物品的定義，把本文的城市公共物品界定為：是指以實現城市的可持續發展為目標。以保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會進步和發展所提供的公共產品和公共服務。它包括地方教育、公安、消防、公路、橋梁、航空設施、公共交通、供水、廢水處理、內河航道、港口、水源、固體廢棄物與有害廢棄物的處置設施、公共建筑與庭院、通訊系統等等。可以說，城市公共物品是一個城市得以發展的前提和基礎，是城市經濟的重要組成部分。

(二)城市公共物品城市特征

通常來說，公共物品具有以下特征：

一般特征即非競爭性、非排他性和不可分割性。城市公共物品的非排他性，指對于一種純粹公共物品來說，任何一個人為了消費而實際可以支配的公共物品的數量就是該公共物品的總量。特殊性即空間性。城市公共物品的空間性是指這種公共物品盡管對于新來的居民無需耗費更多的成本便可以獲得其收益，然而這種收益卻局限在一個社區中，從這個意義上可以說，在這個地區內的居民可以受益，而不在這個地域內的居民則不受益。

二、城市公共物品供給現狀

(一)主體選擇單一

一般來說在市場經濟中，市場能夠對資源配置起基礎性和一般性作用，但市場調節對治安設施、環境與衛生設施、防洪防災設施、文化設施等公共物品卻往往鞭長莫及，由于公共物品的外部性，通過市場機制無法滿足社會對公共物品的需求，其結果直接表現為市場失靈，通過政府供應公共物品以彌補市場失靈。因此，提供城市公共基礎設施，便成為城市政府配置資源職能的主要內容。

(二)城市公共物品供給中存在的不足

一般來說，要先提供基礎設施產品，然后才能提供別的公共物品。具體來說，建立在這一基礎上的是安全需要(警察和消防)、社會需要(公園、公墓)、個人需要(圖書館、活動中心、游泳池)、成就需要(高爾夫球場)以及自我實現需要(博物館、歌劇院)。

但目前有些城市政府一味追求公共物品提供的第三層次(如公園、草坪的供給)及以上層次，而忽視了作為第一層次的街道、供水、排水與燃氣等基本服務，從而阻礙了該城市的不斷發展壯大，在一定程度E成為城市經濟發展的“瓶頸”，束縛了城市經濟的騰飛。

只有在第一層次的公共物品的提供得到充分滿足的基礎上。才應該有步驟、有計劃地進行以上層次的公共物品的供給。

(三)城市公共物品供給的資金來源不足。

從城市公共物品供給的資金來源上看，目前主要依靠的是城市地方稅收。但是由于城市的事權、財權無法充分掛鉤，使得資金來源相對短缺。此外，城市政府對于城鎮土地使用權的轉讓，往往采取實物地租的形式，以完成對于小區的排水等公共物品的供給，而這卻妨礙了住房貨幣化進程，造成城市政府土地級差地租收益的流失。

三、城市公共物品供給的改進與政策探討

(一)轉變政府角色，公共物品生產主體多元化。

政府在公共物品供給上最主要的職責應是“掌舵”(決策、控制和監督)。而不是“劃槳”(具體生產)，而且，公共物品的生產形式應根據公共物品性質的不同而多樣化。正如E·s薩瓦斯所深刻指出的：“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。”在計劃經濟體制下，我國各地方城市政府不僅包攬了所有城市公共物品的生產，且幾乎全部的私人產品的生產也被其涵蓋。改革開放后，城市政府已經從很多私人產品領域推出，把基本職責定位在城市公共物品的供給上。

根據公共物品的性質，可采用以公營生產和民營生產兩種基本形式為主，其它如政府直接經營、政府與私人企業簽訂生產合同(自來水供應、垃圾清理、城市交通)、授予經營權、政府參股、經濟資助(財政補貼、優惠貸款、減免稅收、直接投資)、BOT方式(即建設—經營—轉讓)、BOO(建設—擁有—經營)等多種形式為輔的方式，尤其是應允許和鼓勵私營企業生產和經營公共物品。這可以增強競爭意識，有利于經濟和社會效率的提高；有利于解決地方基礎性項目的資金短缺，消除地方社會經濟發展的“瓶頸”障礙；還有利于地方科教事業的繁榮。

(二)加強稅收，不斷開辟新的稅源，以滿足城市公共物品的供給。

城市政府所提供的公共物品，是行使其社會管理者的職能，因此其主要的資金來源應當是城市政府的稅收。因此，要不斷開辟新的稅種，以保證財源的充足。必要時可以通過給予政府相應的稅收立法權，使得地方政府可以因地制宜、根據當地居民的偏好合理確定稅收的品種和稅率，從而能夠保證城市公共物品的有效供給。

(三)將市場機制引入城市公共物品的供給領域

我國公共物品和服務的低效主要是政府的壟斷性與企業的公有性共同作用的結果。行政機構和公共部門在生產中一直以純行政方式運作，電力局、自來水公司、郵電局、鐵路局等上下對口設置，享受壟斷權，這種壟斷特征既加劇了低效率，又促進了尋租等腐敗現象的發生。戴維·奧斯本曾詳細分析過“把競爭機制注入提供(公共)服務中”的種種好處：競爭最明顯的好處是提高效率，即投入少產出多，競爭迫使公營的(或私營的)壟斷組織對顧客的需要做出反應，競爭獎勵革新，而壟斷扼殺革新。對消費者來說，“維護自己作為消費者利益的關鍵實際上不是所有制，而是競爭”。同時，對配置到公共物品領域的政府財政資金的效益進行市場化的投入——產出考核，提高公共資源的使用效益，使政府直接提供的這部分公共物品“價廉物美”。