漫談法國城市公用事業特許經營制度及啟示

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摘要：文章介紹了特許經營制度的概念，分析了法國實行特許經營的政治和經濟背景、主要形式及運用這一制度中幾個關鍵問題的解決，最后提出了在我國要實行特許經營制度的若干建議。

關鍵詞：城市公用事業；特許經營

法國城市公用事業實行特許經營制度的歷史十分悠久，積累了豐富的經驗，在世界范圍內得到推廣應用，被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，對我國正在進行的城市公用事業改革將具有重要的借鑒意義。

1、特許經營制度的概念

給特許經營制度下一個準確的概念非常困難。原因是在實踐中特許經營方式方法是多樣的，甚至可以說是千變萬化的。我們理解的特許經營制度就是：政府的事(公用事業)，通過合同約定，交給企業去辦(經營)。

在法國座談和考察中，我們接觸到一些來自不同層面的概念。如，企業家菲則恩先生認為，特許經營制度是指設施一定是公有的，獲得經營權的企業可以負責這些設施的建設、經營和維護，并提供相應的服務。但設施的所有權永遠屬于國家。菲則恩先生的說法很重要，因為如果私人經營者是設施的擁有者，那他就不會是特許經營者，因為他的經營沒有時間的限制也沒有產業移交的問題。經濟學家奧比認為，特許經營制度是指行政部門也稱經營權發租方，將一公用事業經營權交給一私人機構(有時是公立機構)，即經營權承租方，由其通過對用戶征收租金等手段以及其它有利條件，對所承租的公用事業進行開發管理，自負盈虧，并承擔各種風險。

法學家喬治金認為，特許經營制度是企業受委托經營公用事業，并且從中取得報酬的一種公共工程合同。承租方不立即從行政當局處一次性領取全部報酬，而是從用戶手里一點一點地收繳到承租方。工程結束，合作雙方的合同關系并不因一手交貨一手交錢而終止。相反，雙方的合作關系將是長期的和非常緊密的合作關系，以最大限度地保證雙方的利益。承租方在發租方的支持和監督下，對項目繼續進行開發和經營。

清朝末年，北平水務司給老佛爺上了一個辦自來水公司的折子，老佛爺在上面批了四個字，叫“官督民辦”。我想什么是特許經營，老佛爺這四個字再精練不過了。

2、實行特許經營制度的政治和經濟背景

歐洲歷史上就是城邦制國家，早在古希臘和古羅馬時代，城邦制國家就有了相當的發展。在龐倍古城的廢墟上可以看到當時的城市廣場和市政管道，事實上，在那個時代，城市公用事業委托經營就已經有了雛形。在17世紀，法國人成功地應用委托經營方式，求助于私人企業建造軍艦和港口等基礎設施，來補充國家財政的不足，迅速地發展了自己的海軍；在18世紀，被用來修建運河和橋梁；在19世紀，被用來開發經營鐵路、供水、照明、交通等城市公用設施；到了現代尤其是20世紀70年代以來，這種作法更是形成了一種模式和理論，并廣泛地應用于高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設施的建設和經營，包括監獄的建設和經營。為什么要實行特許經營制度，經濟上的理由：

第一，國家在經濟社會發展過程中，會遇到一方面要求增加公用基礎設施的供應，而另一方面國家財政有限的問題。而特許經營制度可以充分地利用民間資金和私人投資。據統計，未來15年里，法國交通運輸等基礎設施的需求在目前水平上將增長25%，而國家公共部門負債沉重，靠財政預算和貸款的難度越來越大。

第二，社會公眾會不斷要求提高公用事業的服務質量和水平，而特許經營制度可以將公用設施的設計、施工、經營和維護等工作環節組成一個有機的整體，經營者為了使項目最終獲得成功會采取更加負責的態度，去精心設計，細心經營，提供優質服務。

第三，公用事業的發展本身需要降低成本、提高效益。本來，政府對公用事業直接管理機制是最好的一種機制，但它的主要缺陷在于將行政領域的條條框框搬到了企業，使企業的正常運行難以擺脫行政框框的束縛，尤其是復雜和敏感的公共財務制度。采取特許經營制度可以使企業的全部活力服務于符合總體利益的目標，經營者具有法人地位和財務自主權，因而能夠自由地簽約和借貸，同時這也促使特許經營者嚴格管理，采取那些有效的物質鼓勵辦法，進行技術和管理的革新。這些往往是官辦企業所缺乏的。

第四，公用基礎設施到底是經濟體系之外因素，還是經濟體系之中的因素，經濟學發生了很大的變化。凱恩斯之后，主流的觀點是經濟是由消費牽引的，公共工程只起刺激作用。而近年來，西方經濟學認為公共基礎設施在改善企業經營方面起著獨特的作用，一個經濟體系的運作也取決于對公用事業的管理，并承認公用設施是經濟體系運行的一個部分。由于經濟學賦予了公用事業新的經濟意義，也因此促進了政府發展委托經營和公共部門與私營部門之間的共同合作。

政治上的理由，社會發展自從有了公共和私營部門之間的分工以后，政府自然成了公共部門和公眾利益的責任承擔者，但由于社會發展的迅速，派生出的公益事業五花八門，政府真的是應接不暇，焦頭爛額。怎么辦?政府應當避免盲目地包攬一切，應當重新集中精力致力于社會的基本方面，發揮國家應當發揮的強大作用，成為保衛整體利益的戰略家。但作為政府的責任不能丟掉，權力更不能丟掉，因此實行特許經營制度，把公用事業委托出去也就成了一種政治上的需要。再者，現代國家和政府除行使其司法、國防、外交、財政等職能外，還應當在激勵公共部門和民間建立契約性的相互作用關系方面發揮重要的調節職能，使其矛盾的利益保持相互協調，充分發揮民間資本在經營公用事業上的積極性，而特許經營是一種基本的方式。1955年，法國的高速公路僅有80公里，國家是唯一的經營者。在這以后決定實行特許經營制度。到1990年有5700公里高速公路建成，到現在有9000多公里高速公路投入運營，并分別由9家特許經營公司管理。實行特許經營制度之后，在政治和經濟上的好處是顯而易見的。

3、公用事業特許經營的主要形式

實行特許經營的形式是多樣的。這是因為它涉及的層面和內容有很大的區別。從內容看，委托經營的內容各式各樣，從設計、施工到經營、管理，可以是某一公用事業的全部也可以是其中一部分。從發租者看，作為經營權發租者的行政機構也有很大的區別，法國的國家、省、市鎮及其下屬公共部門都可以作發租者。而且他們既可以單獨也可以聯合起來作發租者。從承租者看，可以是私營的，也可以是國營的，或者是公私合營的。但不管上述因素怎樣組合，從其本質上劃分，特許經營有三種主要形式，或者說有三種主要的契約關系：

第一、傳統的形式。承租企業對承租的公用事業開發經營，自負盈虧，并承擔各種風險，也叫全部風險特許經營(CRI)。這種方式政府不承擔風險責任，適用于企業對某一公用事業相關市場的全面開發和經營管理。比如早期的供水特許經營合同，私營企業負擔一切投資以及經營所需費用，同時承擔一切風險。BOT方式屬于全部風險特許經營。

第二、改進的形式。承租企業承擔項日建設和經營過程中的技術風險，以及它所投入的部分投資風險，原有的投資風險由政府分擔，也叫共擔風險特許經營(CRP)。常講的租賃方式就屬于這種方式。城市公用設施一經建立起來，租賃的形式便開始發展起來。事實上，傳統的形式和租賃的形式常常會結合起來應用。

第三、相關單位直接管理的形式。市場本身困難重重，承租企業不能從用戶身上獲得足夠的營業收入，就必須從財政預算中支取報酬，承租企業承擔有限的風險，也叫有限風險特許經營(CRL)。這種方式適用于客源不明、不依靠用戶的支付能力的公共設施的投資和經營。比如公共交通，目前法國公共交通每年會得到國家財政大約50%的補助。

事實上不同的承租和發租者，在對待某一個具體的公用事業項目時，他們簽訂的特許經營合同的內容都是不同的，而且會有相當大的區別。傳統的方式至少在幾百年前就出現了，但它有一定的局限。而后的改進的方式和相關單位直接管理的方式對傳統的方式是一種必要的補充和完善，并更好地解決了私營企業不愿意投入和經營那些利潤微薄或是有一定風險的公用事業的問題。有資料歸納了法國各省公交特許經營的情況(表1)，也可以看出委托形式是多樣的。

4、實行特許經營制度的法律依據和基本原則

法國實行特許經營制度的法律依據很多，但從法律名稱上看幾乎沒有專門的特許經營制度方面的法律。1988年頒布的《薩班法》，也只是對特許經營項目必須實行公開招標進行競爭作出專門的規定。在考察中介紹比較多的主要相關法律有：《合同法》、《案例法》、《薩班法》和《阿拉爾德法》。《阿拉爾德法》于1791年頒布，其中有條款確認了市鎮政府可以對公用事業的公有或私有經營者進行自由選擇的法律依據。

特許經營需要遵循的主要原則有：

1.公用事業依據收支平衡的原則來管理

2.合作，特許經營的發租方和承租方之間應當建立一種持久的伙伴關系

3.根據項目的性質和企業的經濟狀況均衡地分擔風險和分享利潤

4.鑒于人的關系(指發租者可憑對承租者的信譽和友好關系將公用項目委托給對方)。

5.服務的連續性，用戶同等待遇和服務不斷適應用戶需要的變化。

5實行特許經營要解決好的幾個關鍵問題

實行特許經營制度有一個問題是不能回避的，這就是風險和風險分擔問題。因為客觀講，公用事業特別是基礎設施建設雖然有自然壟斷的“保險”，但也存在著時間長的“風險”。一個是基礎設施的使用時間長，投入規模大。一般周期要幾十年上百年的時間，自然不確定因素很多，風險會更大。再一個是政治的介入。很多公用事業項目是出于政治的因素提出的。雖然是合法的，但有可能影響決定項目的需求和成本的市場真實性。所以一方面出于財政和效率的原因，需要大量引入私人經營，另一方面出于盈利率和風險的原因，幾乎沒有私人投資者愿意經營低盈利率、高風險的事。怎么辦?分擔風險的問題提出來了，政府負擔相應甚至大部分風險，似乎是合乎情理又十分必要的事情。合乎情理，是因為如果企業經營成功它應該分得利潤。十分必要，是因為它一旦遇到巨大風險時不能被壓垮，要保證公用事業服務的連續性。但政府又不能為一切風險擔保，因為那么做會使企業喪失承擔責任和提高效益的原動力。所以合理確定分擔風險是實行特許經營成敗的關鍵，也是特許經營合同的重要內容。分擔風險是根據不同情況和不同條件通過談判決定的，形式是多樣的。但前面介紹的全部風險特許經營、分擔風險特許經營和有限風險特許經營這三種是最主要的形式。第二個關鍵問題就是模式。長期以來，法國發展了一套自己的公用事業特許經營模式。在第二次世界大戰以后的大規模城市建設進程中得到了充分的驗證，并在世界五大洲得到推廣。

法國模式的基本特點是：①設施公有；②以合同形式規定雙方權宜；③政府對其擁有監督權；④企業擁有開發權；⑤政府保留對價格的干預、以及單方中止合同的權力。但是必須注意不能隨意地曲解甚至是照搬“模式”。因為“模式”是歷史長期發展演變的結果。“模式”一詞并不意味著一成不變和機械地用于所有的城市和所有的公用事業。而正好相反，法國模式的一個顯著特點就是其具有極大的靈活性，無論是組織結構、合同內容和技術手段都具有極大的可變性。我們在考察中特別感覺到這一點，法國人是實用思想多于學說，具體辦法多于抽象理論，正像法國的自然風光多彩多姿，而其城市建設風格各異一樣。一種模式或是一個特許經營合同，是某一特定時期為解決某一具體問題而形成的一種生動而專門的形式。連法國人自己也講，先人留下的“模式”遺產的寶貴之處，就在于它的多樣性、豐富性和適應性。模式問題對中國來講很重要，千萬不能照搬照抄，搞一刀切、一窩風。

第三，價格是一個非常核心的問題。法國在實行特許經營制度的過程中，政府始終控制著價格。并保持著幾個特點：

1.不管采取何種委托形式，價格都要經過市政議會討論確定。

2.這些價格是由社會咨詢公司在預測的基礎上計算得出的。這種計算是非?？茖W和詳盡的，比如水的銷售價格及廢水處理價格，主要根據收支平衡原則，并考慮服務數量變化、經營形勢變化、地方稅收等因素來進行。有時為解決需要政府投入的那部分資金，測算時還包括政府設施使用稅和附加稅等(我們考察時法國蘇伊士里昂水務公司供應巴黎的生活水價為每立方米17法郎，其水成本加利潤5法郎、污水處理費5法郎、稅7法郎，包括農村發展稅、水資源稅、增值稅)。

3.價格變化和企業報酬會定期地進行復核，一般情況四、五年一次。4.如果雙方無法達成價格協議，需要成立一個三人委員會對復核結果進行仲裁。合作雙方各選一位，第三位由已選定的二位委員共同選定。第四個關鍵問題是監督。在法國特許經營制度的監督是靠體制和機制進行的。首先是企業生存機制，在市場經濟國家，企業必須為自己的長期利益考慮，再沒有比一件丑聞或是一項質量低劣的工程更糟糕的事情了。

它可以使多年努力建立起來的企業形象一夜之間化為烏有。企業生存和自我約束機制是重要的一條。

其次，市長在市民眼中始終是負責一切的，當選市長必須向選民有所交待。當然這種監督不是按照技術和財務標準進行，而是建立在一種“人們都很滿意”的綜合的政治標準上。當選者和選民常常會同鄰近城市的公用事業做比較，這就使城市之間出現了競爭的局面。

再次，出現壟斷經營怎么辦，在法國絕對的壟斷是不存在的，企業的業務不可能覆蓋生產的全部過程，企業必須同其它部門開展一定的合作。即使是大的燃氣集團，也會面臨著來自供電、燃油和煤炭經營者的競爭，迫使企業自覺地避免超額利潤情況的出現。如果出現超額利潤，會按合同約定被政府拿走。再其次，在法國人看來，企業并不一定私營才有效益，決定企業行為的因素不在于企業是姓公還是姓私，也不在于市場是以競爭形式還是以寡頭賣方市場形式出現，重要的在于企業的股票上市交易。企業股票一旦上市交易，向公眾征集資金，那它就自然處在同其它企業競爭的局面，因為企業必須獲得足夠的利潤以吸引股東。在這種情況下，其它的監督方式似乎都不那么重要。

最后，強調公用設施的公有性也是一條很重要的機制，對企業來講，它必須“墨守成規”“克已奉公”來追求合同的續簽和擴大政府委托內容的可能性。所以，企業想為所欲為，服務質量低劣，賺了大把錢就走的情況在法國是沒有的。

6、對國內實行特許經營制度的思考和建議

6.1法國城市公用事業特許經營制度的基本內容在我國是適用的。事實上，在發展公用事業上各國的作法不盡相同，英國強調私有化，德國注重政府直接管理，而法國是在公共部門干預和私營部門參與之間，尋找一種共同投資、共擔風險、有效和均衡的方法，比較好地把政府的責任和私營競爭的積極性結合起來，收到了顯著的成效。目前，我國公用事業不可能私有化，更不可能放棄政府的責任，法國的經驗無疑對我國是“它山之石”，盡快引入特許經營制度對我國城市公用事業改革將具有十分積極的意義。

6.2或許實行特許經營是我國城市公用事業改革的一個重要突破口。但在政策上需要突破，暫時不能突破的，最好先明確一些政策?？煽紤]盡快制訂《城市公用事業特許經營制度指導意見》。首先在城市公用事業的特許經營范圍、政府主管部門和受委托經營企業的責任、實行的主要原則、價格確定和調整的機制等問題上給出明確的政策，吸引國內社會資本和非國有企業的介入，推動城市公用事業的改革與發展。

6.3特許經營制度涉及的政策和內容非常廣泛和復雜。而國內城市公用事業改革又相對嚴重滯后，建議全面開展城市公用事業特許經營制度的政策研究，抓好一批政策試點，促進城市之間的交流，做好相關的協調工作，大力推動我國城市公用事業的改革。

6.4在我國推行特許經營制度既需要政策環境，也需要社會環境，重要的是群眾的理解和支持。促進城市主管機構觀念的轉變和讓群眾能夠認識和接受這一事物，也是推行特許經營制度的一個很重要的前提條件。