公共行政理論的責任觀綜述

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摘要：公共行政的行動理論是將現象學與公共行政相結合的一種理論。公共行政行動理論的行政責任觀強調個人責任和面對面的情境，認為通過面對面的情境中的互動可以考慮到民眾面臨的問題的特殊背景，因而這種互動的價值高于法律、制度等，公務員必須與民眾展開真誠的互動。

關鍵詞：現象學；公共行政；行動理論；行政責任

美國公共行政學家邁克爾?哈蒙的公共行政的行動理論，在公共行政理論中獨樹一幟。他將哲學中現象學的理論引入公共行政，試圖以此構建一個不同于以往公共行政理論范式的新范式。在他構建的理論框架之內，他對行政責任、決策規則、行政理論與行政實務的關系等重要問題，進行了具有啟發意義的新的闡釋。

一、公共行政的行動理論的哲學基礎

公共行政的行動理論的基礎是現象學?，F象學作為一種哲學理論興起于本世紀初的德國，其創始人為胡塞爾?，F象學是人本主義哲學的思潮的一種，與科學主義思潮相對?！艾F代西方哲學盡管流派紛呈，但它們先后相繼，互相影響，大體上可以分為科學主義與人本主義兩大思潮。”〔1〕科學主義繼承了近代英國經驗主義哲學的傳統，強調哲學對認識論的研究，認為人類認識對象是經驗世界，認識世界的方式是以觀察、實驗為主的經驗的自然科學的方法。人本主義的哲學思潮則強調世界的本原是自我活人的意志或生命等，它們貶低或否認人對經驗世界的認識，強調通過非理性的體驗，以把握、領會或理解自我或人的意志和生命的重要意義。現象學屬于人本主義思潮，因而“致力于探討哲學的基礎，以便能夠揭露及剝除實證科學的根本預設和假定，從而直接了解人類的意義……這種現象學的途徑，設法擱置那些由科學觀察者從外部強加到人類行動上去的人類行為定義或特性，而注重從行動者本身的立場去領會那些行動的確切含義”。〔2〕

胡塞爾的現象學對哈蒙的公共行政的行動理論影響最大的是意向性學說。所謂的意向性“就是意識指向某種對象的指向性，其實質就是意識在自身活動中構造出種種對象的能力”。〔3〕人具有意向性，因而我們能賦予對象以意義，一個事物只有被我們意識到才能具有意義，從而成為該事物，甚至于整個世界都是被人類賦予意義，是人的意識的建構。意向性還意味著人是主動的，“我所知道的一切都是在確立起其相關者的同時確立著自身的我的某種活動”?！?〕這就解決了人的活動的來源問題，我們的行動并不是對某種刺激的反應，而來自于我們的意識。

其次是舒茨的“我們”關系?！拔覀儭标P系是指“個體以這種（主體取向）的意識形式通過時空直接性，在做出判斷之前體驗這個他人的自我（即變形自我）；如果這個被注意的他人也對該個體保持同樣的意識狀態，那么個體與他人的意識關系就由單純的‘面對面關系’轉化成‘我們關系’”?！?〕這包含著一種相互坦誠的成分在內，人們在互為主體的理解著彼此。

二、公共行政的行動理論的理論假定

哈蒙以胡塞爾和舒茨的現象學理論為基礎構建了公共行政行動理論的理論假定，即主動的－社會的人性假設、以面對面的遭遇為分析單位和互為主體性的知識論?！?〕

1．主動的－社會的人性假設

關于人性的假設是社會科學理論發展的重要基礎。在社會科學的發展史上，先后形成了經濟學中的“經濟人”假設，由梅奧的“霍桑實驗”所得出的“社會人假設”，西蒙在“有限理性”的決策模式中提出的“行政人假設”以及復雜人假設等等人性假設理論。其中，尤以“經濟人”假設影響最為重大，不但是整個經濟學理論建筑的基礎，還通過公共選擇理論等對政治學產生了重要影響。哈蒙批駁了經濟人的假設，并且認為“人性的概念或自我的本質在根本上是一個哲學的概念而非經驗的概念”?！?〕

在現象學理論基礎之上，哈蒙提出了“主動的－社會的”人性假設。人具有意向性，即人的意識能夠主動地指向某物，因為意識必然是對某物的意識，而且意識賦予該物以意義，某物只有被人意識到了才對這個人有意義，這體現了人建構世界的過程。這就否定了行為主義或其他理論認為的人的行動是受因果關系的制約、只是對原因的反應的被動的人性觀，樹立起了主動的人性觀?！霸谝饬x和意向性的連接處，人被視為是在世界中的主動者，而不是對社會世界的被動反應者?！薄?〕

人的認識交流實踐一切活動之所以可能的根本或者人之所以成為人，關鍵在于語言的存在。語言的產生，是人們之間主動的和社會的互動的產物，是一個互為主體的過程。“如果語言界定了人的本質……那么人才能被認為是社會性的?！薄?〕

2．以面對面的遭遇為分析單位

關于社會科學的分析單位主要有兩種觀點，一是宏觀的結構動態的分析，如系統、國家等，二是微觀上的分析單位，如個人和“面對面對遭遇”。由于宏觀的分析單位多是一種理論上的抽象和概括，并不是一個實體，因而以其作為分析單位，難脫想象和構造之嫌。以個人作為分析單位的方法論個人主義是經濟學的主流，方法論的個人主義即“個人被認為是決定私人行動于集體行動的終極抉擇者，只有個人才做出選擇和行動，集體通過個人來做出選擇”〔10〕由于方法論的個人主義暗含了“經濟人假設”，而“經濟人假設”得不到經驗的證實，因而這種方法論個人主義也缺乏根據。哈蒙提出了以“面對面的遭遇”作為基本的分析單位，他認為社會科學研究的是人與人之間關系的各種形式，因而把這種人與人之間的關系作為分析單位有其合理性。以“面對面的遭遇”作為分析單位，其哲學基礎依然是現象學的理論，只有在面對面的情況下，參與互動的人才處在相同的時間和空間下，才能夠有意識的考慮面對面的他人，這體現了現象學對人與人之間互動的重視。

3．互為主體性的知識論

知識論是一套用以決定何者被認為是有效的知識或事實的法則或假定。主要有客觀主義和主觀主義兩種取向?！?1〕以實證論為代表的客觀主義認為物理或社會的實在獨立存在于觀察者之外，人類只有通過觀察和實驗才能獲得可靠的知識，統治著客體和人類行為的法則是可以被發現的。而主觀主義如現象學認為，客觀的事實或知識基于人與人之間的同意，人們同意把它們視為客觀的為真。受現象學的影響，哈蒙同意一種互為主體的認識論，由于任何知識都是人們外顯或內隱的同意，因而知識只有在人與人之間社會的互動中才能夠產生，又由于任何知識的產生，都必須涉及語言的運用，語言是人們互為主體的創造出來的，因而知識也是互為主體性的。

三、公共行政的行動理論對行政責任的闡述

在建構完自己的理論假定之后，哈蒙在主動的－社會的人性假設、面對面的遭遇的分析單位和互為主體性的認識論的基礎上對公共行政中的倫理價值、決策規則、行政責任與物化問題、行政角色等進行了新的闡釋。這里重點介紹其對行政責任的闡釋。

哈蒙認為，傳統的行政責任是課責、道德責任和因果責任三者的混成，由傳統行政范式以及官僚組織模型中有關責任行動的界說基準而來。〔12〕傳統的責任體制強調課責的重要性，要求下級完成上級設定的目標；道德責任不由行動者承擔，而歸于上級命令或規則；為了明確責任而要求進行層級節制、分工以及政治與行政的分離。這些傳統責任的要求與公共行政的行動理論對責任的要求有著較大的沖突，哈蒙提出了行動理論的責任觀：個人責任。個人責任由公共行政的行動理論的理論假定所支持，強調行動者的行為必須有道德的標準，而不是將自己應承擔的責任推給別人或外在的標準。哈蒙從主動和被動的兩個方面來闡述行政責任問題。

從主動的方面看，負責任的行政行動要求個人為自己的行動承擔責任以及強調人與人之間的互動關系。由于人性是主動的，即在自己設定的法則的基礎之上行事，我們自己就是行動的源頭，因而必須為所作所為負道德上的責任?！柏撠熑蔚男袆樱粗^人的本身乃其行動的源頭或肇因，與道德感中，其亦是責任的定向。”〔13〕

由于人是社會性的，即處于與他人持續不斷的互動之中，人與人之間處于一種互依的關系或者面對面的情境。這種面對面的情境，是人與人之間互動的基本形式，在這種關系中，雙方相互認識，進行互動，隱含著真誠性的要求。“在面對面的情境中，負責的行動指一種人與人之間的承諾機能。”〔14〕這種面對面的情境，能夠考慮到每個問題的特殊情境，是一種真誠的互動，高于一切原則或者制度。制度、原則或者規則由人與人之間的互動推演而出，是為了代替面對面的互動不能實現的種種情況，比如行動涉及的人過多，面對面的互動可能造成較大的負面效果等。

從被動的方面看，不負責任的行政行動多由于“物化”問題引起，因而必須解決好“物化”問題。物化即認為世界是獨立于人的存在，忘記世界是由人主動的創造和構建的事實，從而使人失去了主動創造世界的知覺和對世界應該承擔的責任。物化的思考以一種類化的方式來理解社會世界，在于民眾的互動過程中，行政人員以自己而非民眾的意義類別來聽，從而忽視了民眾的要求的獨特意涵，而以一種歸類的方式適用某一規則來處理，這種思考方式認為選擇是受到外在的標準、制度或角色的限制的。哈蒙認為，這種物化的方式使得行政人員認為自己的行動由規則或情境的限制決定，將會消除他們的個人責任感。

哈蒙認為，必須打破這種物化的思考方式，使得行政人員真正為自己的行為負起責任來。他認為，“負責任不僅是遵守規章的問題，而是必須對規則和標準的適用性有所理解，預先派出標準解答的理性應用，并認識到每個問題的獨特性質?！薄?5〕改變物化的現象，應從四個角度入手，一是提高行政環境的“順從”程度，即讓行政人員認識到環境固然是對行政行為的客觀限制，但也是可以改變的，從而鼓勵他們以非物化的方式來思考和行動。二是了解特定決策問題的獨特性，而不是將其歸類為某種標準化的決策類型。三是采用共識性的決策規則，展開真誠的互動，在沒有強制的基礎上達成一致或共識。

綜合上述哈蒙對行政責任的主動和被動的兩方面的論述，其核心和關鍵是強調面對面的情境中互動的過程的重要性。這同樣來源于意向性、“我們”關系等現象學的基礎。這樣就使他所強調的公共行政的重要的倫理價值：互依性?；ヒ佬约础叭藗円獮樗麄兊男袆迂搨€人的責任，這種認知要先于法律責任的考慮。人的行動是因對他人積極關心而被采取的，而每一個人也講受他人的影響”?；ヒ佬詾椤斑^程”賦予了價值，這種互動的過程使人們充分考慮到彼此特殊的需求和問題的情境。互依性的價值高于社會正義、平等、公平等抽象的價值，只有在真誠的互動不可能的情況下，才能以這些抽象的價值為行為的準則。

四、對公共行政行動理論的責任觀在中國適用性的評價

公共行政行動理論的行政責任觀核心即是強調面對面的情境中互動的過程的重要性，將這種互動過程的價值置于法律、制度、規則、命令之上，“制度由更為基本的人際關系形式，例如會面中所推演出來的，因而是居于次要的地位”?！?6〕由于滿足特定需求高于制度化的普遍對待，因而哈蒙主張：“平等處置只是為了實際上的便利才有可靠的理由，它并非是一個規范上的優先原則?！薄?7〕對面對面過程中對公民的特殊情感和背景的重視固然有其重要的意義，但將其置于法律、制度、規則、命令之上則可能引發較為嚴重的問題。比如如何保證公民的特殊需求不會影響其他公民的正當利益，如何保證這種互動中不會發生腐敗的問題等。

對面的互動高于法律法規的觀點的評價應該注意其產生的社會背景，在西方國家經過長期的發展，已經形成了完善的規范政府公共行政的法律法規體系，這些法律法規幾乎涵蓋了政府行政活動可能涉及的各個方面。完善的法律法規一方面對行政活動的法制化、維護公民的合法利益起到了重要的作用，另一方面也在相當程度上束縛了政府的手腳，使得政府在繁瑣的法律和程序中難以自拔，極大地削弱了政府行政的效能和效率。在這種情況下，新公共管理改革采取了解制的方法，使政府盡量從過程導向轉變為結果導向。哈蒙的行動理論固然不是新公共管理導向的，但也可以看作對這種繁瑣的冰冷的法律體系的一種批判，希望用行政人員與民眾之間活生生的互動來代替這些法律和法規。

但是在中國，我國的法律和法規體系尚不完全，政府的行政活動還有很多方面處于無法可依或者法律不完善的狀態，這也給以權謀私和腐敗提供了滋生的溫床；我國長期的封建社會和農業文明造成人們守法和依靠法律維護自身正當利益的觀念還比較淡漠，人們更關心的是依靠各種“關系”來解決碰到的問題，因而在我國不存在解除法律規制的問題，當務之急是建立起完善的法律法規體系和一個合理合法的韋伯式官僚政府。在這種情況下，如果強調公務員與民眾互動的價值高于法律和制度，在公務員和民眾的法律意識還不高的情況下，會加劇道德風險和造成更為嚴重的腐敗問題。因而在中國，哈蒙所提倡的以個人責任為主、傳統責任為輔的行政責任體系可能引起腐敗等問題，應該建立的是一種以傳統責任為主，以個人責任為輔的行政責任體系。

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