論法治GDP理論研究

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摘要：本文從法治gdp提出的背景及意義，分析法治GDP的基本涵義和屬性，進而闡述法治政府考評體系的構建原則、目標設定，以及與創建全國法治縣的關聯性等內容。

關鍵詞：法治GDP法治政府考評體系

隨著法治政府建設的不斷推進，法治GDP的概念由馬懷德等一些專家學者提出，并得到不少地方政府和學界的認同，但對法治GDP的理論探討和系統研究不多。如何在現行政績考核體系的經濟指標、社會指標、人文指標和環境指標等基礎上再增加一個法治指標（即法治GDP），如何探索建立制定科學的法治GDP考核指標體系，以綜合評價一個地區法治政府水平，并作為衡量各級政府、官員政績的重要指標之一，是各級政府對行政機關實現行政權力運行自我監督的有效途徑，是落實依法治國基本方略的一項重要舉措和推動力，對于加快法治政府建設、構建和諧社會具有重要的理論和現實意義。我國如能將法治GDP納入政績考核，將是一次自我革命。

一、法治GDP論提出的背景和意義

（一）法治GDP論提出的背景

2004年3月,國務院頒布《全面推進法治政府實施綱要》,確立了建設法治政府的目標。2008年5月,國務院作出了《關于加強市縣政府依法行政的決定》,明確提出要建立法治政府考核制度。中國的法治政府建設如今已進入到了一個厲行實踐、量化評估的階段。推動法治發展，建設法治政府，僅憑公眾日益高漲的維權熱情顯然是不夠的，必須從我國實際出發，抓住行政主導社會經濟發展的特點，以全新的政績觀為突破口，把法治引入政府官員的政績考核體系，從而激發起各級政府推動法治的熱情，使法治的推行由被動轉為主動，高度重視包括法治在內的社會發展、文化發展、政治發展等其他指標。

法治政府考核評價體系應當是政府內部考核和社會公眾評價的有機結合體。法治政府考核既應包括上級行政機關對下級行政機關的考核，也應當包括同級人大和政協對政府的監督。同時還包括外部監督、行政復議和行政訴訟以及國家賠償等方面，還有社會公眾對政府法治政府水平的評價。目前，有些地方和專家學者提出了法治GDP的概念，但沒有對法治GDP的涵義、特征、屬性及內容作理論探討和系統研究，認識初淺，有待完善和提高。

（二）法治GDP論提出的意義

GDP是衡量一個國家經濟發展水平的非常重要的指標，也是目前我國各級官員政績考核的最重要指標。但經濟指標不能取代其他指標，特別是社會發展、政治發展以及文化發展等方面的指標，學術界由此提出了各種各樣的指標，包括國家環保總局提出的綠色GDP，以及其他人提出的民生指標、人文指標等。因此，僅以GDP衡量一個國家的發展水平是不夠的，應綜合考慮各種因素，而法治是影響一個國家發展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能夠顯示一個國家的政治、經濟、文化、社會等各個方面的發展水平。其實，GDP是GDP，法治是法治，但僅僅說法治是政績考核的重要組成部分，很難被人重視。“法治GDP”這個形象的說法，人們容易理解、接受和重視，其目的是為了引起政府部門對法治的關注，提醒政府要象重視經濟GDP一樣重視法治政府建設，從而不斷增強一個地區或行政首長抓法制建設的緊迫感和責任感。

法治GDP論提出了又一個嶄新的政績觀，法治政府是現代政治文明的重要標志，樹立新的“法治GDP”政績觀，用“法治GDP”來評價和推動我國經濟社會的全面發展，這在法學理論領域、實踐領域都具有深遠的意義，我國如能將法治GDP納入政績考核，將是一次自我革命。

建立法治政府考核指標體系是檢驗法治政府成效的重要標準，是建設法治政府的重要保障，是法治GDP論的具體實踐，不僅能夠對政府和部門法治政府的水平、成效做出正確評價，而且能夠直接為各地區各單位開展法治政府工作的階段性發展目標的確立提供客觀依據，預測該地區法治政府的發展態勢和未來走向，還有利于法治政府各項制度的改革和完善。

二、法治GDP的涵義及特性

（一）法治GDP的基本涵義

法治的基本解釋是依法治理，其涵義指以民主為前提和基礎，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為關鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。法治是相對于人治而言。法治GDP由經濟GDP引申而出，并非嚴格意義上的經濟學或法學概念。

本文把法治GDP的概念界定為：法治GDP是指由有權機關或咨詢機構制定的一整套科學考評指標體系所量化出的能綜合反映和評價一個地區某一時期政府法治水平的法治指數。它是由有權機關或咨詢機構對行政機關或部門開展法治政府工作所確立的各級各類目標進行量化形成的綜合性法治指數。通過法治GDP的量化不僅能反映出一個地區（行政機關或部門）一定時期內的法治政府總體狀況和實際水平，確定其推進法治政府的進度；也能在量化的過程中，找出存在的問題和改進的方向。

這一定義包含以下涵義：一是指標體系的制定主體是有權機關或咨詢機構。有權機關制定的指標體系，具有一定的強制性，可以對轄區內的所有行政機關和授權組織的法治政府情況進行考核評價；咨詢機構制定的指標體系，既可以受有權機關委托、也可以視社會需要對一定區域內的行政機關和授權組織的法治政府情況進行考核評價。二是指標體系的考核評價對象，是行政機關和法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織。三是法治GDP最終反映為一個綜合性法治指數，是對行政機關或部門開展法治政府工作所確立的各級各類目標進行量化形成的。四是通過對考核評價對象的法治政府工作情況進行考核，就能夠對該考核評價對象的實際工作情況進行客觀、公正的分析、評價、判斷。

（二）法治GDP的基本屬性

“法治GDP”其實是反映一個地區某一時期政府法治化水平的法治指數。它具有量化性、考核性、目標性和推動性。

1.量化性。法治GDP是指能綜合反映和評價一個地區某一時期政府法治化水平的法治指數，是政府法治建設的指標化。由于指數和指標都是可以量化的，因此，法治GDP可以量化，具有量化性。

2.考核性。引入法治GDP的概念，將一個地區、一個城市的法制建設同經濟建設同等重視，納入各級政府及行政首長的績效考核，作為衡量政績的一個重要方面，從而使法治GDP與經濟GDP一樣都可以考核，具有考核性。

3.目標性。法治GDP通過法治指數把法治政府總體目標、具體目標實施狀況進行量化。量化的前提是必須建有一個各級各類法治政府工作目標可供考核，因此，可以說法治GDP具有目標性，或者說目的性。

4.推動性。法治GDP有一個量化結果，能夠對政府和部門法治政府的水平、成效做出正確評價；在量化過程中也能夠為各地區各單位開展法治政府工作的階段性發展目標的確立提供客觀依據，反映該地區法治政府的發展態勢和未來走向，有利于法治政府各項制度的改革和完善。法治GDP成為法治政府建設的長期推動力量，具有推動性。

（三）法治GDP的基本功能

1.評價功能。法治GDP能夠科學地考核行政機關推進法治政府的成效，對行政機關開展法治政府的情況具有衡量評價和判斷鑒定的作用。

2.引領功能。法治GDP能夠為法治政府的推進提供現實的內在動力和基本的行為模式，從而指引和領導行政機關全面推進法治政府。

3.考核功能。法治GDP可以作為考核行政機關的重要依據。通過考核評價，真實地反映行政機關的法治政府水平和能力，可以對各級政府和部門的法治政府水平進行排序，從而起到激勵先進、鞭策后進的作用。.示范功能。法治GDP量化具體，能夠為法治政府實施情況提供實踐參考和檢驗，并在法治政府進程中發揮啟示作用，從而指導法治政府工作的開展。

5.教育功能。法治GDP可以促使公務員轉變行政理念，提高法治政府意識。通過加強法律、法規的學習，進一步改進工作作風，促進服務型政府建設。

三、法治GDP論的應用——建立法治政府考評體系

推行法治GDP論，施行法治政府工作量化考核，建立法治政府考評體系是必不可少，且極為重要的，也是法治政府建設長期推進的動力，具有理論和現實意義。

（一）法治政府考評體系的構建原則

法治政府考評體系，是指運用科學的標準，通過量化法治政府的各級各類目標，準確反映一個地區某一時期法治政府水平的一整套科學考評指標。該體系的構建應當遵循以下原則：

1.全面客觀性原則。法治政府考核評價制度作為政府推動法治政府工作的重要抓手，必須能夠發揮全面、客觀衡量法治政府水平的作用。從微觀上看，每個指標的設定應當能夠以清晰量化的方式體現法治政府對行政機關及其工作人員的具體要求和努力目標。從宏觀上看，要體現法治政府整體進程的努力方向，以及法治政府各項要求在整體進程中的地位和作用。考核評價指標體系的設置要公正，嚴格按照程序進行考評，力求真實全面地評價和反映一個區域或部門開展法治政府工作的狀況。

2.公開權威性原則。一是考核的過程應當公開化，確保真實情況的提供渠道暢通；二是考核評價的依據應當具體化，這是保證考核評價結果權威性的基礎；三是考核的結果獎懲化，建立明確的責任追究機制，保障考核不流于形式。在法治政府考核評價活動中要擴大人民群眾和考核評價對象的參與度，增加考核評價工作的透明度。

3.科學合理性原則。科學性要求指標的設置具有確定性、嚴謹性、簡明性和先進性，使考評信息的搜索、處理更加全面準確、適當。一是堅持分類原則。根據考核對象的不同特點，確定分類標準，設計不同的考核評價指標，以保證考核評價結果具有針對性；二是堅持可操作性原則。考核指標應以客觀性指標和可操作的量化指標為主；三是堅持動態性原則。法治政府考評指標并非固定不變，它是隨著法治政府進程的推進而不斷調整、不斷充實的動態考核指標；四是堅持規范性原則。考核程序的規范化程度是保證結果公正的關鍵。合理性要求考核評價工作解決行政合理與失當的問題。這就要求指標體系內容的設置要全面、真實、可靠，充分考慮和兼顧不同地區、不同層次、不同經濟發展水平的客觀條件，既能進行同類行政行為的縱向比較又能進行相鄰行政行為的橫向比較，既能經得起實踐的檢驗又能經得起社會輿論的評價。

4.規范便捷性原則。考核評價工作應當在客觀公正的基礎上做到規范，既要有統一、合理、明確的考核評價標準，又要有嚴格的考核評價制度，考評標準、內容不能朝令夕改或標準多元化，更不能考評工作人治化。確有修改必要的，也要按照程序，謹慎修訂。法治政府考核評價的內容要規范明確，便于分解和統計，具體標準要清晰、明確，避免過于籠統抽象或過于繁雜，方法要全面、系統，便于操作，能較好地運用到考核評價的實際工作中去。

（二）法治政府考評體系的基本構架

1.實現目標。法治政府考評體系設計要通過測評達到三個基本目標：一是要能夠真實反映某一地區某一時期法治政府（行政機關）總體狀況和實際水平；二是要能夠反映不同地區不同時期法治政府（行政機關）總體狀況和實際水平，從而量化評估對象法治政府水平的差異，進行比較分析；三是要能夠反映出某一地區一個周期之內法治政府（行政機關）推進目標實現過程中的總體進程和總體水平。

2.具體設定。根據法治政府考評指標構建的基本原則，指標可分為兩大類別，即：各級政府評估指標和政府部門評估指標，同時分別設定兩個部分，即通用指標和專項指標。針對政府各部門的考核指標體系中，通用指標分值應當占法治政府考核總分值的60%以上。專項指標可占40％左右。針對各級人民政府的指標體系應特別確立“組織領導”、“依法履職”、“規范權力運行”、“完善行政救濟”四大考核內容。同時，指標體系應當設置多元化的評估主體，既明確列出政府內部考核的責任部門，也把人大的法律監督、政協的民主監督、法院的司法監督、社會監督和其他行政機關的專項考核監督整合起來，形成共同考核的合力，多方位地促進行政機關法治政府進程。

（三）法治政府考評體系的其他問題

1.不斷拓展評估的內容和主體。內容上要適時考慮法治政府的保障措施、政務信息公開、法制機構建立健全等具體情況。在主體拓展上，要考慮將同級政府的相關評估納入法治政府評估的銜接范疇，同時注重發揮社會評估機構的積極作用。要做到考核評價主體的多元化，要增強考核評價的權威性、考核評價的針對性、務實性和考核評價結果的應用。

2.認真分析考核評價指標的特征。一是普遍性與特殊性結合。普遍性是指指標能夠普遍適用于不同的區域或部門，能夠反映法治政府工作的共同規律；特殊性是指對于不同的區域或部門，其指標的構成不盡相同，各俱特色。二是軟指標與硬指標并存。軟指標是不便于量化的指標，故又稱為定性指標；硬指標是可以通過技術方法測定出結果的各個指標，由于這類指標主要運用技術測定法得出的，故可以把這類指標稱為測定指標、定量指標。三是相對指標與絕對指標配合。相對指標是指兩個有聯系的現象數值的比率，即用相對數來反映法治政府的狀況；絕對指標是反映總體單位總量或標志總量的指標，即用絕對數反映法治政府的狀況。四是單項指標與綜合指標銜接。單項指標是綜合指標的組成部分；綜合指標是指把多個單項指標組合起來，形成一個有機整體的指標體系。

3.保證指標設立的剛性和可操作性。應當研究設定依法決策的程序設定、依法決策的責任追究及后果、行政救濟的程序規則和辦案流程的公開化程度、行政救濟的后續跟蹤制度和效果等指標，盡量減少打分的隨意性。考核評價指標的科學性、全面性、可操作性，考核評價的行為類型既包括行政處罰等積極行政行為，還要對行政不作為等消極違法行為的考核和監督。

4.不斷完善法治政府評估的整體機制。做到日常評議與年終考核緊密結合，不斷完善評估的整體機制。要在實踐中研究建立一套日常考核評議的機制和配套制度，注意制度的導向性，確立與法治政府考評體系相對應的各類報表制度。

5.科學合理分類設置法治政府考評指標。法治政府考評指標對法治政府建設的推進十分重要，要在實踐的基礎上充分考慮不同級別、不同性質的行政機關的特點和現實，從主體、內容、方法、程序等多個方面科學設置指標，達到對行政機關法治政府情況科學考評的目的。

6.建立健全法治政府考評的保障機制。法治GDP成為考核、衡量一個官員、一個政府機構工作成績與水準的指標，由于習慣的思維和制度的慣性，尚末在全國范圍內形成共識，需要建立保障機制，使其制度化并長期化。

四、法治GDP論是創建全國法治縣的重要理論支撐

2007年7月，、司法部和全國普法辦下發了《關于開展法治城市、法治縣（市、區）創建活動的指導意見（征求意見稿）》。開展全國法治縣創建工作對全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家、貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、實施社會管理（有效治理）、推動我國憲政建設進程、深化普法依法治理、推進社會治安綜合治理和平安建設，以及促進地方法治建設等都具有非常重要的現實意義。全國法治縣創建工作是一個全方位、多層次、寬領域的社會系統工程，量化評估確實難度很大，但從創建工作的角度來講，量化評估是完全必要的、可行的。需要解決自上而下如何抓、怎樣評價法治縣建設的工作體系問題，以及自下而上的社會評價體系問題。

由于法治GDP有量化性、考核性、目標性和推動性，說明法治GDP是可以理化考核的。法治政府建設是縣域法治建設的重要組成部分，沒有法治政府就沒有全國法治縣之說。推行法治GDP論，研究和制定科學的法治政府考評體系，是必不可少，且極為重要的，是法治政府建設長期推進的動力，是創建全國法治縣的重要內容和根本舉措。