中國古代公共管理概念制度建立

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隨著社會主義市場經濟和民主政治的發展，中國社會的治理模式也處于嬗變的過程當中。對于社會治理模式的演變，張康之認為分三個步驟：以權力為基礎的是社會治理模式中的第一步———統治型的管理模式；依據法律為基礎的是社會治理模式中的第二步———科學型的管理模式；以道德為基礎的是社會治理模式中的第三步———服務型的管理模式。［1］當前，我國政府對社會的治理正處于從科學型管理模式向服務型管理模式的轉變時期。公共管理作為一種服務型的社會管理模式，它是以道德為基礎的社會治理選擇，目的是實現社會“公共利益”。具體而言，就是要構建符合服務型管理模式需要的公共管理主體的道德意識。文章對中國歷史上的公共倫理化制度構建的相關軌跡進行梳理，以期對現代中國社會公共管理倫理化制度的構建產生積極作用。

一、中國歷史上公共管理倫理化實踐的弊病

1、臣民意識與私民意識的養成

在中國數千年濃厚的封建政治文化背景下，肇始于“家天下”的政權組織形式，成為了缺乏規則意識和契約意識的官本位現象的濫觴，如《詩經》中說“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”［2］，把整個天下的人和物作為了君王的私有財產，并不斷孕化成森嚴等級制度的“三綱五常”作為人們從公共社會事務管理到日常生活的根本準則，最終導致了“天下奉一人”的愚忠愚孝的政治倫理規則痼疾。同時，封建統治者有選擇性地推崇“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言”［3］等儒家思想，營造了以家長制為中心的幾千年的倫理規范。中國人在此倫理規范下養成了表現等級制度的“私民”意識，廣大人民大眾是被排除在作為公共管理主體之外的，在人民剝削壓榨的基礎上形成了關心民眾也僅是出于統治者的“圣德”、“恩寵”等。正如現代學者俞可平指出，公民參與對于政治發展而言，意義極為重大。而中國數千年傳統最為缺乏的無疑就是“公民參與”的意識，于是逐漸養成了各自為政的私民心態。梁啟超在《國民淺訓》中說：“我國人……一涉公字，其事立敗。……公林無不斬伐，公路無不蕪梗，公田無不侵占，公園無不毀壞。有一公物于此，在西人則以為此物我固有一份也，乃擁護而保全之，使我能長享此份。在中國人則以為此物我固有一份也，乃急取我一份所有者割歸獨享，又乘他人之不覺或無力抵抗，則并他人之一份所有而篡取之。”［4］當然歷史傳統中也不乏一些諸如“天下大同”、“天下為公”、“民胞物與”等先進思想，卻也是以維護封建專制統治基礎為前提，或是囿于自身階級局限性并沒有形成徹底的革命思想體系。

2、建國以來國家公務管理主體系統的民主和人文精神熏陶的缺失

新中國建立之初到改革開放前，在傳統理想模式影響下，奉行的是大而全的無產階級世界觀和以集體主義為核心的社會主義價值觀為基本的倫理制度。國家公共管理倫理的基本內容就是：毫不利己、專門利人、大公無私，把個人的一切全部交給黨和國家，為了國家的利益，可以舍棄一切，沒有個人的點滴私利。表現為自“五·四”以來出于革命斗爭需要對于傳統文化矯枉過正的批判與決裂，尤其是“”的十年浩劫，幾乎使數千年傳統思想中有助于建立良好公共管理倫理化體系的精髓喪失殆盡。改革開放后，中國又忙于脫貧致富，對于基本的公民意識培育也只是口號似的為多，缺乏系統性；在公共管理的倫理制度培育上整個社會更是過多的偏重“應試教育”。

二、中國歷史上建立管理主體倫理道德意識的渠道

1、“五倫八德”是建立管理主體道德意識的基本渠道

“五倫”：父子有親，夫婦有別，長幼有序，君臣有義，朋友有信；“八德”則是指自宋代形成的“孝，悌，忠，信，禮，義，廉，恥”。“五倫”與“八德”體現了傳統文化下中國人的基本道德觀。

中國古代國家公共管理主體的道德意識絕大部分也是從“五倫”、“八德”中衍化出來的。梁啟超在《新民說》“論公德”一節中就曾批評中國傳統的“五倫”大多為私德，其三德純屬家族倫理，朋友和君臣二倫僅為不完全的社會倫理。他說：“凡人對于社會之義務，決不徒在相知之朋友而已。即已絕跡不與人交者，仍于社會上有不可不盡之責任。”［5］然而，“五倫八德”也明顯包含了傳統社會中從國家、社會到家庭、個人的倫理規范，形成了一套“修身、齊家、治國、平天下”的體系，以及“推恩足以保四海”的“為天地立心、為生民立命、為往圣繼絕學、為萬世開太平”的“大公”思想。

2．社會價值觀中公共管理倫理思想的萌芽

希望具有普遍關懷和強烈規范色彩思想的公共倫理思想在中國戰國中晚期就已出現。“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者，皆有所養。……力惡其不出于身也，不必為己。”［6］《禮記·禮運》中希望人人都要有普遍關懷的思想，照顧他人家庭，為他人出財出力。這樣的社會價值觀中萌芽出了具有強烈規范色彩的普遍范疇的關懷思想。但其中“公”與“私”是處在尖銳對立當中的，在具有強烈規范色彩的普遍關懷的道德內涵的映照下，個人利益、個人意愿無論如何理解，正當性都很低，是應當壓抑和去除的事物。《韓非子·八說》里說道：“博習辯智如孔、墨，孔、墨不耕耨，則國何得焉？修孝寡欲如曾、史不戰攻，則國何利焉？匹夫有私便，人主有公利。不作而養足，不仕而明顯，此私便也。息文學而明法度，塞私便而一功勞，此公利也。”［7］韓非子認為博學孝道可能是妨礙“公利”的“私便”。其中彰顯出來的法家公共倫理思想，具有濃厚的普遍主義的色彩。不只官吏，連人民都應該犧牲所有的“個人利益和個人意愿”。韓非子思想中，明顯的是以公共為善，以個人利益、個人愿望為惡。希望具有普遍關懷和強烈規范色彩思想的公共倫理思想的萌芽，對中國人的心靈產生了鋪天蓋地式的影響，近乎根深蒂固地藏在中國人的內心當中。近現代中國公共管理制度的道德理想的一個重要部分就是把“公共管理主體”當中的“個人意愿”排除，個人的存在幾乎變成道德理念的化身。

3、中國歷史上建立管理主體倫理道德意識的主要渠道儒家崇尚的“家族思想”和“家國一體”觀念，表現出來就是統一意識和整體意識。整個社會中的個體及其權利依附、淹沒于群體中，呈現出一種虛無狀態。孔子的“圣、賢、君子、小人”是對人的等級差別的分類；孟子認為，人是一個類，離開了“類”的個體是不存在的；荀子提出了“明分使群”的思想，人為人是群體的人。在儒家的“家族思想”和“家國一體”觀念影響下，歷史上管理主體的倫理道德意識中沒有鮮明個體的概念，個體在這樣的倫理道德集體意識中就是應該被消解于群體或社會中的。“家族思想”和“家國一體”的觀念經常是與某種理想的心態聯系在一起的，很少涉及到人的實際行為或者社會范式。“公共”領域的含義又相當模糊，基本上沒有特定的場域，國家或者政府是“公共”用得最多的代名詞。“家族思想”和“家國一體”觀根植于歷史上的公共管理倫理制度中，使得歷史上中國公共管理倫理制度本身就帶有缺乏領域性的特點。

三、歷史傳統公共管理倫理化制度構建路徑的啟示

1、是個人利益與公共利益沖突的產物

歷史中的路徑指出，公共倫理關系是個人利益沖突的產物，首先要在公共管理中明確，對待個人意愿、個人利益、個人權力的態度是構建公共管理倫理化制度的指導思想。公共管理的主體要保障社會中個人意愿、個人利益和個人權力的正當訴求。

2、必須梳理出現代“公共”的明確場域“共產黨員無論何時何地都不應以個人利益放在第一位，而應以個人利益服從于民族的和人民群眾的利益。”［8］《中國共產黨在民族戰爭中的地位》使用“無論何時何地”來界定公共管理倫理化的場域。劉少奇的《論共產黨員的修養》中也有相似的論述：“一個共產黨員，在任何時候、任何問題上，都應該首先想到黨的整體利益，都要把黨的利益擺在前面，把個人問題、個人利益擺在服從的地位。……這就是共產主義道德的最高表現，就是無產階級政黨原則性的最高表現，就是無產階級意識純潔的最高表現。”［9］《論共產黨員的修養》中“在任何時候、任何問題上”也沒有公共場域的明確標示。

公共意識、公共管理倫理化中的“任何時候、任何問題”是一種高遠的理想。隨著中國社會的發展，“公共”也還是有一定場域的，公共和個人也不是完全對立的，更不是完全統一的。集體利益當中包含著合理的個人利益，曾稱此為“公中有私”，并且提出了“公外有私”［10］的主張。由于中國傳統社會從來沒有在公共領域與私人領域之間筑起一道足以保障個體權利的剛性的制度規則和法律程序，所以任何人都可以隨便地把西方社會人人平等的自由民主，轉換成為明則利他，實則利己，公私不分，私而侵公的倫理關系。

3、必須注意對個人意愿與群體利益關系自省的引導

公共倫理關系建立在對個體與群體的共同利益關系和對個體融于群體之中的長遠利益的領悟之上。人類的動物性會本能地關注自身，道金斯在《自私的基因》中提出：“基因永遠是自私的，其目的就是繁衍自身，個體只是基因的奴仆。”［11］脫離這個事實，高談集體利益高于個體利益、少數人的利益服從于多數人的利益的民主，注定是空洞而不能長久的。

構建公共管理倫理化制度，必須要把公共管理倫理關系定位在實際生活的層次，重點在個人與社會的關系上構建自省的模式。因為公共倫理關系不同于其他社會控制手段，它雖然是高度社會化和理性化的產物，但每一次公共管理倫理行為的實踐卻不是強制和必然的，它是以個體的自由意志為前提的。現代社會中，很多公共管理的主體仍有“為生民立命”之心，但在個人行為實踐上，他們并不能都充分地處理好個人利益權群體利益的關系，這是因為他們缺乏意識與實踐的自省。沒有對個人意愿與群體利益關系自省的引導，個人意愿與群體利益在實踐中永遠都處在脫節的可能之中。

具有悠久的公共倫理文化，中國公共倫理文化它注重精神生活，注重個人的自我價值的充分體現，同時，歷史中的中國公共倫理文化更強調禮樂教化。當前我國正處于科學型管理模式向服務型管理模式的轉變時期，法律條文還處在逐步完善的過程當中，公共管理的主體就更需要符合公共管理倫理化制度的教化和規范的此時期發展趨勢。