新公共管理背景下中國海事立法研討

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“十二五”時期將是直屬海事系統攻堅、轉型、發展、提升的歷史關鍵期和重大戰略機遇期，國內外政治經濟形勢的復雜多變、IMO自愿審核機制工作的實施、國內政策法規的密集出臺、海事系統管理體制機制的變化，對海事監管能力提出了更高的標準和要求。海事立法是海事基礎工作，必須準確把握海事發展的階段性特征，創新開展海事立法工作，促進海事監管科學發展。

新公共管理是20世紀80年代產生于英、美兩國的一種公共行政管理理論和管理模式，是一場追求“經濟、效率和效益”的管理改革運動。新公共管理最主要的內涵特征是“公共管理社會化”，它重視公共服務的產出，強調對社會公眾的響應力和政治敏感性。對新公共管理理論的學習，能使我們變換角度來研究分析中國海事立法工作的現狀，更好地對其發展方向作出客觀判斷。

一、我國海事立法工作現狀

目前，我國基本形成了以《海上交通安全法》、《海洋環境保護法》和《水污染防治法》等法律為基礎，包含1000多份海事法規文件的海事法律法規體系。特別是近年來，海事部門推動了《內河交通安全管理條例》、《船員條例》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《危險化學品安全管理條例》等行政法規的制（修）訂、涵蓋海事各方面業務的部門規章以及各地方性法規和政府規章的出臺，有力促進了航運經濟和地方建設的發展。然而，隨著我國經濟社會建設的提速和與國際接軌步伐的加快，海事監管的快速發展對現有的法律法規體系建設提出更高的要求，海事立法工作中的一些問題也逐漸顯現出來。我們認為，海事立法工作目前存在的問題主要集中表現為：

（1）與海事法律相配套的行政法規在結構、數量和質量上仍不理想，部分重要的海事職能尚未明確得到授權，部分職能與相關部門存在交叉。

（2）我國與國際海事組織立法理念接軌不夠，對海事發展的前瞻性研究不夠，海事國際公約國內化的計劃性、時效性差。

（3）部分法規文件內容與現實脫節，反映和促進行業發展不夠，“立法滯后”等現象仍然較為突出，相關法律法規規章的制（修）訂緩慢。

（4）相當一部分立法層次較低、制定隨意性較強、強制執行力較弱的規范性文件仍在沿用。

（5）社會各界對海事法規文件了解不夠，海事執法環境仍不理想，部分管理事項現場執法工作的開展難度較大。

二、基于新公共管理理念對存在的問題進行分析

對海事法律法規體系的管理能直接反映出海事監管和服務水平的高低（這里的“海事法律法規體系的管理”工作包括擬定海事法律法規規章草案、相關國際公約條約提案以及制定規范性文件和標準的活動）。

近年來，新公共管理運動方興未艾，部分發達國家海事部門已經基于新公共管理理論開始了海事管理創新的探索，初步取得了一些有益的經驗。盡管我國的社會制度、文化背景和航運發展水平與這些國家有較大差異，但其一些海事立法工作經驗，對我國有一定的啟發。通過與部分發達國家對比，筆者認為我國海事立法工作中存在的問題主要歸結于以下幾個方面的原因。

（一）立法理念方面

立法理念方面存在的問題會使海事立法工作因目標模糊而導致其創制成本、執行成本和管理成本相應加大。部分發達國家海事部門堅持“以社會需求為導向”的理念，作為“服務型政府”，他們將自身明確定位于航運企業的支持保障體系中，謀求、促進的是航運產業鏈的發展，而不僅僅滿足相關管理事項形式上的合規和達標。在確定其職能邊界問題上，一方面他們從體現滿足社會公眾需求責任的角度、而不單單從自身權力行使的角度來體現“責任部門”的意識；另一方面，他們關注政策法規的制定對公共利益和秩序的影響，對于通過企業自律、行業中介提供服務可以解決的，他們不作更多要求，反映出“有限政府”的重要特征。

雖然我國“調整政府職能”的要求早已提出，但其根本要求尚未得到有效落實，包括海事部門在內的很多政府部門，受“官本位”傳統理念影響，管理權力擴張的趨勢尚未得到有效控制。反映在海事立法上——會出現“對相對人限制較多、維護利益較少、促進發展不夠、實施效果欠佳”的情況；反映在海事現場執法中——會出現“重審批輕監管、重罰款輕整改”以及“機械執法、隨意執法、趨利執法”等情況。而我們對“如何更好地助推航運企業的健康發展、提高航運企業的國際競爭力、如何有效保障船員合法權益、保護水域清潔，如何更好地實現海事管理與國際接軌、形成與社會各方之間的良性互動”等根本性問題還需要作出更為全面系統的思考。

（二）立法機制方面

在立法力量配備方面，部分發達國家海事部門在政策制定方面投入較大比重，立法部門人員數量足、素質高、專業搭配合理、任務分配明確。而我國海事部門在政策法規制定方面力量配備相對不足，系統內各部門、各單位研究力量還沒有得到有效整合。

在立法規劃和計劃方面，部分發達國家海事部門能夠根據國際公約、國內憲法的要求，確定立法（履約）規劃；隨時通過捕捉相關信息和對于實際問題的研究，確定階段性的立法和相關國際公約提案重點，相關規劃和計劃的制訂較為細致。相比之下，我們的部分項目在目標設定和評估環節還存在不足。

在立法計劃執行方面，部分發達國家海事部門立法程序規范、渠道順暢，能夠較為充分地調動立法資源，嚴格落實立法程序，充分吸納各界意見、反映航運需求、保護國家利益，準確把握立法時機，高效推進立法項目。而我們在部分領域還存在著立法項目執行效率不高、內外資源未能有效整合以及部分規范性文件制訂不充分吸納社會公眾意見的現象。

在法律法規宣貫方面，部分發達國家海事部門廣泛采用信息手段，并通過行業協會、培訓機構等有效組織法律法規宣貫。相比之下，我們的服務相對人（甚至包括部分海事執法人員）對海事法規的制定和實施還了解不夠，海事執法環境尚待有效改善。

在立法實施效果評估方面，部分發達國家海事部門在監管工作中運行質量管理體系，強化對監管重要環節的監控，通過對體系的內外審核以及對法律法規施行情況進行有效的跟蹤來發現問題、及時反饋、適時修訂。而我國執法過程質量監控管理機制還沒有形成，立法評估工作尚未有效展開。

（三）信息化保障方面

部分發達國家海事部門在對海事公約、法律、法規等進行全面疏理和研究的基礎上，建設了“立法電子數據庫”和“法規查詢系統”。比如，丹麥海事局的“立法電子數據庫”不僅顯示立法框架的整體情況和各項法規內容，還會顯示相關公約的修訂情況、相關公約轉化為國內法的優先次序以及他們準備提出的提案、正在推進的提案和已經完成的（被采納）提案等相關信息。他們對于國內立法、歐盟提案及IMO的提案，在人員、時間和具體操作等細節上制定詳細計劃后列入“立法電子數據庫”，指派專人跟蹤、檢查。

相比之下，我國對海事公約、法律、法規、規章和規范性文件的基礎性研究整理工作還不到位，而“立法電子數據庫”、“法規查詢系統”建設工作更是亟待加強。

三、新公共管理視角下我國海事立法工作的探討

同志近期在政治局集體學習時強調——要以“提高制度建設質量”為著力點，力求政策法規的制定要“體現規律要求、適應時代需要、符合人民意愿、解決實際問題”。在新的形勢下，以新公共管理理念來深入研究海事立法工作顯得尤為緊迫和必要。

（一）進一步提升海事立法工作理念

1.提升海事監管理念、轉變政府管理職能

“海事的發展雖然是以多年來相關活動的開展和相關事件的發生為標志，但其根本還是整個隊伍核心理念的進步和隊伍內部每個成員觀念上的更新?！蔽覀兊暮Ｊ铝⒎üぷ鲬粩嗌罨叭Ｒ痪S護”以及“促進提升航運競爭力，服務經濟社會發展”的理念，一方面深化職責定位研究，加快管理職能轉變；另一方面堅持主動融入、增強服務意識，打造中國海事品牌。

2.借鑒GBS原理，提高立法質量

近年來，IMO提出“基于船舶目標的建造規范”概念（GBS），GBS的“五層立法框架”包括：目標、功能性要求、符合性驗證、船舶設計和建造規范以及工業實踐和標準。

為“提高制度建設質量”，借鑒GBS的“RULEFORRULES”原理，針對海事立法項目，我們可以考慮從五個層面進行閉環設計：一是明確立法目標（社會公眾需求到底是什么）；二是明確具體立法要求（將目標分解為針對不同對象的、具體的、定性或定量的分項目標）；三是明確對立法項目（經濟、效率和效益方面）進行驗證評估的工作程序和標準；四是按海事立法制定的程序要求制定法規文本；五是將該法規要求轉化為業務程序文件納入綜合管理體系實踐運行。另外，還要及時根據社會各界反饋信息和業務運行實際，按照上述第三層設定的程序要求，及時進行評估。

（二）進一步創新海事立法機制

要在加強立法研究制定工作的力量配備、夯實基礎研究工作的基礎上，落實海事立法制定程序要求，逐步實現從確定目標、提出建議——列入“立法電子數據庫”——任務分配——溝通協調與意見征集——形成草案與上報審核——實施——納入“法規查詢系統”——轉化為業務程序納入質量管理體系——驗證評估與跟蹤管理的閉環管理機制。

1.加強立法研究工作力量配備

要從人員數量、質量、專業結構、技術裝備等方面加強法制部門的力量配置，發揮其立法組織作用；做好立法相關人員培訓工作，健全法制部門和各業務部門廣泛開展國際交流與合作、積極參與國際規則制定的相關工作機制；整合系統內外立法資源，建立內部立法研究溝通機制，體現立法專家庫價值，完善相關利益方參與海事立法的保障機制。

2.建立海事政策法規數據庫，夯實基礎研究工作

要對海事“底層代碼”進行深入研究，建立起包含國際海事公約、相關法律、法規、規章、規范性文件、技術規范和標準等的“立法電子數據庫”；組織對庫內文件進行系統整理研究，對每份文件建立唯一編號，弄清每份法規文件在整體法規體系中的定位、作用以及各文件之間的相互關系；要明確每份文件的跟蹤管理部門、負責人、管理目標、研究時間節點等管理要素。

3.加強立法規劃和計劃的制訂工作

要結合國際公約、法律法規要求以及執法實踐需求等情況，做好海事立法規劃和計劃的制訂工作。明確每個立法項目的總體目標，弄清總體目標分解后的具體子目標（可以量化的指標應當量化），設定好對立法項目進行驗證評估的工作程序和標準，對于列入立法計劃的項目要及時納入“立法電子數據庫”進行管理。

4.執行立法計劃、認真組織推進

按照立法規劃和階段性立法計劃的要求，做好相關項目的立、改、廢工作；嚴格執行海事立法制定的程序要求，深化“立法項目專題評估會”制度，調動專家學者、研究機構、航運企業以及社會公眾的力量，全方位、多角度深入開展立法項目研究，確保海事立法質量。

5.納入“法規查詢系統”，及時對外公開

營造良好執法環境、創建安全誠信體系，“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”，讓社會各界了解、支持我們。在建設“立法電子數據庫”基礎上，有效應用“法規查詢系統”，做好海事政策法規宣傳普及工作。立法項目一經審核通過，應及時通過“法規查詢系統”對社會各界廣泛公開。

6.及時轉化為業務程序納入質量管理體系

一方面按立法項目要求，創建（完善）相關業務工作程序和標準，納入海事業務質量管理體系進行管理（業務工作流程的制定工作應力爭與立法工作同步進行，做到同步出臺、同步實施）。另一方面通過完善質量管理體系的內外審核機制，強化執法監督，確保海事業務工作的準確性和公正性，在執法實踐中及時發現立法項目存在的問題，為項目評估積累素材。

7.做好立法項目后評估

立法項目實行后，要進入“立法電子數據庫”進行跟蹤管理，即做好立法項目后評估工作的相關安排。一是要適時根據項目特點確定后評估工作啟動時機，按照預先設置的驗證評估工作程序和標準，綜合考量項目的目的性、合法性、權衡性、適度性、前瞻性、指導性、可操作性、現實性、協調性、制衡性和一致性等方面內容。二是要結合其在整個法規體系中的位置，做好其與現有社會制度的銜接，協調好與其他法規文件的關系，全面分析現實工作的難點、風險、相關各方的利益及沖突，及時捕捉社會需求及公眾呼聲，要全面考慮改變各方行為模式和觀念、形成水上監管新格局后可能帶來積極或消極的影響。三是要統籌內外資源管理、執法環境管理，平衡經濟與社會效益，評估項目“創制、執行和管理”的顯性與隱性成本。

（三）強化立法信息化保障工作

信息化保障工作應重點考慮對大量法規文件進行整體梳理以及對單項法規文件進行驗證評估工作的支持能力，確保我們在整理研究海事政策法規基礎上，建立全面準確的“電子立法數據庫”和界面友好的“法規查詢系統”。