城市交通黑車治理綜述

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“黑車”問題由來已久，屢禁不止，呈現愈演愈烈之勢。“黑車”現象給社會帶來了極大的危害，打亂了正常的市場秩序，擾亂公共安全，其治理已成為交管部門撓頭的問題。“黑車”實質上是城市化過程中城市擴張進程與基礎設施發展速度不一致的產物。

一、城市交通運輸中的“黑車”現象及其危害

“黑車”往往聚集在人流量巨大、交通工具不足的地區以及時間“盲點”的時候。在火車站、客運站、地鐵分站點、機場、港口等人流量較大的交通樞紐處，城鄉結合部、遠郊區縣和新建居民區等公交系統未能覆蓋的“盲區”，全天候營業的大型酒店或高檔餐廳等餐飲、公園、旅游景點等人流量較大的娛樂服務場所等，以及公交系統非固定的運營時間，我們會經常看見“黑車”的蹤跡。從事“黑車”運營的人員，有失地農民，下崗工人，無正式職業的城鎮居民，找不到工作的畢業生，社會閑散勞動力等弱勢群體。黑車有著投資小、見效快的優勢，在某種程度上說還比較體面與輕松，這就極易使這些人握起了“黑車”的方向盤。“黑車”現象對公共交通和公共安全造成了眾多的危害。擠壓正規出租車的生存空間。“黑車”基于價格上的優勢對出租車造成了極大的壓力，給出租車行業帶來了不穩定因素。一方面，二手車價格的下降造成購買成本的下降，另一方面，“黑車”不需要繳納各種費用，能壓價競爭與正規車爭奪客源，侵害了合法出租車司機的權益。危害乘客權益和公共安全。“黑車”車況較為復雜，沒有經過技術檢測和車輛等級評定，穩定性、安全性普遍較差，安全系數極低，不能保障交通安全;黑車駕駛員沒有參加客運服務以及相關的急救培訓，因此不受行業規范的限制，服務質量不高，容易發生侵害消費者權益的行為;再者，由于“黑車”屬于非法營運，沒有辦理旅客意外傷害保險，因此在遇到緊急情況時不能有效地保障乘客的利益。此外，個別“黑車”司機借運送乘客之機，實施搶劫、強奸、盜竊等犯罪活動，危害乘客的生命財產安全。而有些“黑車”司機則聚集起來，形成類似黑社會勢力的“黑車”團伙，嚴重侵害了普通市民和出租車司機的生命財產安全，成為社會的不穩定因素。

二、城市交通運輸中的“黑車”治理的困境

“黑車”的鑒別與調查取證困難。黑車與一般私家車并無任何區別，同樣都是普通牌照，難以區分。而且當下流行的“拼車”一族也使得執法部門在鑒別時面臨困境。一些“黑車”車主在面對執法人員的問詢時辯稱自己僅僅是幫忙，并非有償載客。而依據《中華人民共和國道路運輸條例》，運管人員查處“黑車”非法運營，須在“黑車”拉載客人時，并要有客人的證言。但在取證過程中，乘客們或是害怕遭到報復拒絕配合，或是認為檢查耽誤時間匆匆離開，或是覺得作證很麻煩而使用假信息填寫資料，這些情況都使得事后訴訟舉證困難。另外，不少駕駛員在長期從事非法運營的過程中已經發展出固定的顧客群體，雙方在相處過程中對對方已有一定了解。因此在調查過程中，執法人員無法通過調查辨認二者是否存在交易關系，最終不得不對這部分人放行。難以獲得群眾的支持。群眾對道路運輸相關法律法規及黑車的危害不了解，因而難以對黑車形成道德譴責和輿論壓力。不少群眾還會對“黑車”從業人員的社會弱勢地位予以同情，并認為“黑車”運營既滿足了自己的出行需要，又能夠讓弱勢群體自食其力，應該允許、鼓勵，而不是打擊和取締。甚至有些群眾存在與“黑車”司機的長期交易，在這個過程中彼此已經變得比較熟悉。因此當運管部門查處黑車時，他們一方面不愿主動配合，一方面對執法人員有很高的抵觸情緒。打擊的長期成效和力度難以保證。上述的取證困難、群眾不支持的態度以及執法部門在財力和人力上的局限性，導致對黑車的打擊力度不強，并且難以維持長期的打擊行動。執法部門在任務重、工作多和行動力有限方面的沖突使得“打黑”行動一般只能在某個時間集中展開。在當前“黑車”已經越來越多形成集團的情況下，往往剛抓到一例，其他的“黑車”就會突然之間銷聲匿跡。而“打黑”行動結束后，“黑車”便又“春風吹又生”。此外，“黑車”司機中有相當一部分是失地農民或下崗職工，一旦將“黑車”沒收或處以巨額罰款，這些司機們的家庭將喪失生活來源，有可能會導致犯罪率上升，不利于維持社會穩定。因此在對“黑車”進行處罰時，執法部門應本著“以人為本”的原則，依據不同情況在懲罰力度上仔細斟酌，這樣就導致難以對其他非法運營者起到警戒的作用。

三、城市“黑車”治理困境的原因

學者們認為“黑車”治理存在法律方面的缺陷，認為應從立法的角度出發，提高整治黑車法律依據的位階，對黑車性質、整治黑車的主管機關、整治黑車的管理體制和執法方式等方面作出詳細規定，為懲治黑車行為提供完備的法律依據［1］。有的認為社會需求的存在是“黑車”猖獗的內在原因，并對此提出了大力發展城市公共交通系統的解決措施［2］。還有的從出租車行業的準入“門檻”出發，討論正規出租車客運行業的高成本對“黑車”治理的客觀影響，以及由此無法順利實現“黑車”司機身份合法化的尷尬境況［3］。另有一些學者提出，可以采用高科技的手段加強對“黑車”的監控和管理，如建立網絡化黑車治理數據庫和電子攝像取證系統等，以解決“黑車”治理中取證和調查難的現實問題［4］。當前對“黑車”出現原因的研究已經比較充分，但只是討論了“黑車”治理困境的表象原因，忽略了其根本的內在驅動力。“黑車”之所以“屢禁不止”，不僅僅因為法制方面存在漏洞，也不僅僅是出租車和公交系統的缺陷使然。筆者認為，其根本原因在于城市化過程中城市擴張與基礎設施發展速度的不一致，由此帶來了市場方面的需求。

1．公共交通基礎設施建設不完善。隨著經濟建設的發展，流動人口的增加，城市區域不斷擴大，市民的出行越來越要求快速和便捷。而目前城市交通中公共交通系統和出租車準入制度方面的缺陷，導致市民出行不便。“黑車”的存在彌補了這部分的市場空白，客觀上為市民提供了方便快捷的出行選擇，得到了部分市民的認可甚至支持，從而導致“黑車”治理缺乏社會基礎。

2．公共交通系統不完善。目前新的開發區、新建小區以及新建工廠層出不窮，急需與其配套的交通線路和公交車輛，而這些新區的公交線路普遍較少，車站設置間距過疏，行車間隔過長，公交車停運時間過早。這種情況不僅加大了當地居民的出行成本，也在一定程度上降低了他們的生活質量。市民的出行需求是剛性的，而且隨著市郊人口的增加而不斷擴大，如果公共交通無法滿足這一需求，那么必然會由使用方便、無處不在的“黑車”來填補空缺。反觀“黑車”，其存在常常有效解決了市民出行找不到車子的困難，因此受到部分市民的青睞。

3．出租車特許制度的缺陷。我國多數城市的出租車管理體制實行的是政府特許經營，即政府將城市的出租車業務授予少數公司經營，由公司向司機出售營運資格，而后者則需要向公司繳納一定金額的管理費用，俗稱“份兒錢”。特許經營提高了出租車運營的成本，導致城市出租車相對其他城市交通工具來說價格較貴。此外，出租車特許制度還對出租車數量實行總量控制，限制了新的主體進入出租車行業。一方面市場對出租車的需求持續增長;另一方面，總量控制的政策限制了出租車的投放數量，供小于求。因此這種貴且少的城市客運方式也很難滿足市民出行的需要。從經濟學角度來說，有需求就必然有供給。黑車結合了公交車和出租車的優勢，相對公交來說，具備了出租車便捷的優點———車輛乘坐空間相對封閉且寬敞，出發點與目的地之間兩點直達，線路覆蓋區域廣，車速快;相對于出租車來說，因為存在很大盈利空間而可以根據乘客的需要調整車資。不僅如此，部分“黑車”常聚集在公共交通系統的空白地帶，在這些地區形成了一種常態存在，并形成了自己固定的乘客群體。如此一來，“黑車”以其獨特的競爭力滿足了市民在交通上的需求，成為很多市民出行時的首選。在當下城市交通運輸沒有滿足市民出行需求的背景下，“黑車”的存在因為彌補了部分市場缺陷而獲得了市民的默許和縱容。而取締“黑車”的執法活動在一定程度上對市民的出行活動造成了不便和影響，因此很難取得市民的認同和支持。

4．政府治理中存在不足和漏洞。城市擴張帶來城市空間范圍的不斷增大和城市問題的增多和復雜化，由此相應要求政府職能部門擴大管理的空間范圍以及提升管理能力。但目前相關職能部門的改革和提升無法適應城市擴張的速度。具體到“黑車”治理上來說，城市交通執法的不到位，執法依據、手段以及觀念的落后導致了“黑車”治理的執法困境。首先，當前政府相關執法部門的觀念僅僅止步于事后處罰，導致“預防難”。其次，執法手段單一，設備簡陋，導致“取證難”。當前取證過程中僅采用錄音筆和紙筆等工具，通過詢問乘客搜集證言，而這已不能適應運輸市場動態管理的需要。一旦乘客不配合或者推翻之前的證詞，執法部門就難以對“黑車”運營者實施處罰。同時，也存在個別執法人員執法意識淡薄，為避免和非法出租車司機的正面沖突，擅自降低處罰力度的現象。

5．市民自覺能力較低。城市化的快速擴張帶來的另一后果在于，城市文化并未按照景觀擴張的速度同步向城市居民傳播，由此帶來兩個問題，一是造成“新市民”沒有丟棄原先的生活方式和生活習慣，二是城市居民的市民觀念有所欠缺。從現存的情況來看，“黑車”具有出租車式的便捷、快速和舒適，其價格不僅遠遠低于出租車的價格，而且還可以根據乘客需要進行調整。因此，在自覺能力較低的情況下，市民往往拋棄了社會規范的制約和安全方面的隱患，局限于眼前的利益，舍棄正規城市交通客運方式而乘坐“黑車”。另外，由于缺乏自覺意識，很多“黑車”乘客在遇到執法檢查時一味推脫，沒有履行自身在社會政治生活中應該履行的義務，承擔起相應的責任，導致“黑車”治理缺乏社會支持的力量。

四、治理城市交通運輸中“黑車”的途徑

城市化的進程不會因為出現“黑車”問題而停止，因此走出“黑車”治理的困境，必須在發展中尋求解決方式。針對城市化過程中城市擴張與基礎設施發展速度不一致的根本問題，必須將力量集中在基礎設施的健全和發展方面，還應注意與此相適應的政策法規和人文素質等軟環境的建設與提升，加強對“黑車”的綜合防治。

(一)優先發展城市公共交通

優先發展公共交通，是符合實際的城市發展和交通發展的選擇。公交交通具有社會性、公益性、服務性的特點，應采取一系列特殊政策來扶持公交發展。首先，應改善傳統的公交系統。一方面對公交系統實行扶持政策，比如國家給予公交企業適當的財政補貼，盡量減輕公交企業的稅費，銀行信貸向城市公共交通傾斜和制定合理的公交票價。另一方面，對城市私家車實施限制策略，對小汽車的使用量和使用時間進行控制，保證公共交通優先發展。此外還可以建設公共交通專用車道，提高公交系統的效率。其次，建立快速公交(BRT)系統。BRT是一種結合軌道交通系統的服務品質和地面公共交通的靈活性，通過對公共交通車輛、行駛道路和車站、先進技術、運營組織等方面系統性整合，形成的一種成本低、服務快速、運量大的城市快速公共交通服務系統［5］。市內BRT運營速度一般為20～30km/h，而運量可以滿足1．0～4．5萬人次/(單向•h)的不同需求范圍，其建設成本不到同等服務能力軌道交通的1/10。通過設置專用行駛道路、專用的BRT車站和車輛以及發展智能交通技術來建立快速公交系統，可以為城市居民提供舒適、便利、快捷的出行條件。再次，在傳統公交的基礎上建立先進的公共運輸系統(APTS)。通過將先進的電子技術應用到高使用率、分配駕駛的汽車、舒適的大公共汽車、有軌車輛和全程通過車輛的使用與運行中發展公共運輸系統［6］。APTS可以實現對運營車輛的監控，能夠使晚點車輛恢復正常運行，為乘客提供個人出行服務和車輛運營信息，為車輛修理人員進行工作分配。除此之外，還應充分發揮市場調節作用，取消出租車行業準入歧視，建立個體與公司經營相互補充的市場運營體制。城市出租車行業，既不具有天然壟斷性質，也不關系到國家安全和重大國計民生，完全可以取消市場準入的排他性政策規定，允許自然人個體經營出租車，形成出租車市場主體多元并存的市場格局。公司和個人都是平等的市場主體，無論是公司化還是個體化應該是市場競爭與市場選擇的結果。反之，允許個體與公司平等進入，又可以促進市場競爭，避免發生行政干預下的壟斷。因此應取消目前對個人申請出租車經營牌照的限制。同時應由市場調節出租車總量及出租價格，從而形成市場化的出租行業管理體制。中國人民大學法學院史際春教授認為:“適當的出租車總量是由價格、供求、替代交通工具等綜合因素交互作用的一種發展、動態的平衡。控制出租車總量和出租車企業規模是典型的計劃經濟的思維和行為定勢。”通過放寬行業準入限制，允許個人經營出租車，降低出租車運營的成本，一方面可以增加城市出租車的市場投放數量，解決出租車運力不足的困境，另一方面降低了出租車的乘坐成本，以質優價低的優勢更好地吸引市民，進一步消除“黑車”存在的市場需求。完善城市公共交通系統是城市公共基礎設施建設的重要方面，如此可以加快城市硬件設施的建設，保持其與城市化發展速度的一致性。具體而言，能夠彌補城市公交運能不足的缺陷，使城市居民獲得正規安全、快速方便、價格合理的出行工具，消除城市客運中的市場盲區，降低市民對“黑車”的需求。

(二)健全完善交通運輸法律法規

加快“黑車”治理的立法進程，提高整治黑車法律依據的位階。2004年7月1日實行的《中華人民共和國道路運輸條例》(以下簡稱《條例》)僅是一部行政法規，該法規沒有賦予執法人員在查處“黑車”時必要的行政強制手段和取證辦法。因此應盡快推進關于“黑車”治理的立法程序，對黑車性質、主管機關的權限、處罰措施以及“黑車”治理中公民相應的權利和義務等問題給予明確的界定。“黑車”認定需具備兩個要件:未取得道路運輸運營許可;擅自從事道路運輸經營行為。但在執法過程中，由于執法依據過于簡單籠統，執法人員往往不能據此認定或鑒別“黑車”，因此應盡量細化判別“黑車”的標準，這也是一切“黑車”治理手段的前提和基礎。上海交通行政執法機構就對“黑車”和“拼車”的區別作出了詳細的界定，利用車主與乘客的行車路線是否相近或一致，乘車對象是否屬于特定群體，合乘車主是否以盈利為目的，乘客是否有固定的上車地點以及行車時間是否有規律等具有明顯區別的方面來判別“黑車”［7］。要完善執法部門的職責權限。目前“黑車”治理的執法主體有交管部門、公安部門和城管等，但在處理“黑車”問題的執法過程中，這些執法主體只能依據所歸屬的職能部門的職責權限進行執法，難以對“黑車”現象進行針對性處罰。完善和明確執法主體的職責權限，不僅可以使執法主體有法可依，也可以提高“黑車”處罰的有效性。明確公民的權利和義務。《條例》規定，道路運輸監督檢查人員在依法實施監督檢查時，被檢查單位和人員應當予以配合。但是現實中往往正是由于乘客的不合作才導致大量“黑車”司機僥幸逃脫處罰。《憲法》第51條規定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的同時，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的自由和權利。因此，公民有自由選擇的權利，但同時也有義務配合執法人員，在面對檢查詢問時做到真實客觀。

(三)提高市民抵制“黑車”的自覺性

應向社會各界廣泛宣傳，充分利用媒體的力量，加大對“黑車”的曝光程度。通過宣傳一些“黑車”非法運營導致慘劇的案例，揭露黑車的危害，使乘客意識到黑車存在的安全隱患以及可能帶來的嚴重后果。加強對群眾的素質教育，使群眾主動摒棄違法的“黑車”。不僅如此，還應發動合法經營者、廣大群眾和有關部門積極舉報，這樣使人們自覺拒絕“黑車”，主動配合執法工作，形成一種打擊“黑車”的社會氛圍。最后通過向大眾闡述駕駛“黑車”可能產生的后果和應承擔的法律責任，規勸潛在“黑車”運營者，從而防止新的從業者進入“黑車”領域。

(四)運用科技手段加強監管

建立健全“黑車”信息電子庫管理系統。建立全市聯網的電子化、網絡化黑車數據庫，將全市范圍內已查或具有非法營運嫌疑的車輛登記入庫，由工作人員將這些車輛信息一一登記編制成為完整的信息檔案，存入信息數據庫，以備日后抽查和調研。采集的信息應包括五個方面:黑車舉報信息，黑車采集信息，黑車處理信息，答復舉報信息，執法監督信息。具體來說，首先應先了解舉報人的身份及舉報信息來源，其中包括舉報人的姓名、職業等身份信息和舉報車輛出現地點、時間等具體情況。接下來對所舉報車輛的車牌號碼，駕駛人員的證件等信息進行進一步的了解，而后詳細記錄對所查車輛的處理方式和處罰手段，以便將結果答復舉報人員。當然，為使整個執法過程和對“黑車”的處理手段合理合法，處理過程應記錄在案輸入系統，可以對執法人員起到約束督促作用。

此外還要建立電子攝像取證系統。可以在公交車、社區巴士、出租車停靠區域和社會車輛停靠區域分別安裝電子攝像裝置，實施全天候的動態攝像，監控全部停靠車輛。基于已建立的“黑車”數據庫，能夠將攝像中出現已查或者具有嫌疑的車輛牌照辨認出來。另外，針對一些停靠時間較長、停靠地點較有規律的非公交車輛或者社會車輛，可以通過對車輛的牌照和車輛的行為進行統計、匯總，將其列入黑車嫌疑名單，納入預警系統。還可以利用監控指揮中心、監控車、現場視頻采集系統、違法監測、電視監控等科技手段對“黑車”監控，實時采集“黑車”的違法證據，掌握違法車輛類別、重點違法區域和重點違法時段等規律和特點，以便重點打擊、及時查處。