公共管理沖突困局及策略

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當前中國公共沖突管理方式面臨的困境

所謂“沖突”，是指相關各方由于意識到利益、目標、信念或期望的對立而導致的對抗的意愿或行動。所謂“公共沖突”，可以被定義為那些事關公共利益的沖突。它既包括那些直接圍繞著公共事項而產生的沖突，也包括那些圍繞私人事項而產生但其發展影響到公共利益的沖突。在一個日益多元化的社會中，公共生活中的沖突是難以避免的。但沖突并不只具有負面的功能，它也具有某些正面的功能。例如，多元化的沖突可以防止社會整體性分裂；可以作為“安全閥”防止大規模破壞；可以暴露關鍵問題，創造新的解決方案，作為動力促進新機制的產生；可以作為平衡機制有助于社會的維系；可以提供更多備選方案，預防潛在風險；可以促進深度交流，促進相互理解。因此，沖突管理的任務，并不是一味地壓抑沖突，而是設法抑制沖突的負面作用，發揮沖突的正面作用。在中國社會轉型的過程中，政府面臨越來越多的公共沖突。但政府面臨的真正問題，并不僅僅是沖突數量的增多，而是沖突管理方式的轉變。面對這種新的形勢，各級政府都在探索公共沖突管理的有效途徑和方式，并做出了許多改變和有益的嘗試。但從近些年群體性事件發生頻率來看，目前中國的公共沖突管理還面臨著一些亟待解決的問題。

一、強調應急管理，忽視常規管理

當沖突升級為大規模的暴力對抗形式時，應急管理是必不可少的。但當沖突還處于和平的對抗方式時，則需要常規管理。有效的常規管理，可以防止更多的沖突升級為大規模的暴力。但目前在面對各種沖突時，普遍存在強調應急管理而忽視常態管理的傾向。沖突管理的過度應急化，一方面會導致將本來可以常規化管理的沖突激發為暴力對抗沖突，另一方面會使那些本可以通過常規化化解的沖突累積成大規模的暴力對抗沖突。

二、強調表達渠道，忽視互動平臺

表達渠道是沖突各方表達訴求所需要的合法通路。互動平臺是沖突各方之間進行觀點交流和利益整合的場所。有兩種主要的互動平臺，一是交流平臺，一是整合平臺。前者旨在保障溝通、消除誤解；后者則主要負責整合利益、促進合作。表達渠道的功能是信息匯集和壓力疏泄。但它同時會產生沖突放大和態度“極化”的效應。而交流平臺的功能，不僅在于能使問題聚焦，而且可以修正誤解、限制極化和開放視野。利益整合平臺則進一步在各種互不相容的主張背后，尋求可以相容的利益；區分那些不可妥協的利益和可以妥協的利益，從而縮小利益對抗的范圍；并通過合作尋找新的解決方案，來發現那些使沖突各方都可接受的共贏方案。表達渠道與互動平臺之間存在著依賴和互補的關系，二者的發展必須保持相對的平衡。如果表達渠道的開放不能輔之以相應的互動平臺，就會使表達渠道的負面效應被放大，最終導致不得不對表達渠道加以大幅度的限制。但中國目前在表達渠道和互動平臺的建設方式上存在著失衡，即在強調開放表達渠道的同時，互動平臺的建設卻相對滯后。這種失衡導致了負面效應的放大，最終影響政府的威信。

三、強調政府職能，忽視社會作用

中國飲食有一個講究，叫做“原湯化原食”。這話對公共沖突的管理也有著重要的啟發意義。不同性質的沖突，應當采取不同的解決方式。行政的沖突，應當用行政的方式來加以解決。而社會的沖突，則應當盡量以社會的方式來加以解決。但是，由于傳統形成的“路徑依賴”，也由于中國目前社會建設方面的薄弱，我們有時會過度強調政府在管理社會沖突方面的直接職責。這不僅加重了政府工作的負擔，而且也容易使本來存在于各社會主體之間的對抗轉變為社會主體與政府的對抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應當由政府直接干預的沖突，而且會使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項的權力資源。

四、強調沖突處置，忽視沖突化解

沖突處置是對公共沖突的直接制止、控制和平息，防止沖突升級，盡快恢復正常的公共秩序。它以結果為導向，即將制止沖突作為主要目標。在價值上，沖突處置強調直接的效用和效率，即如何能在最短的時間內以最小的代價來處理公共沖突。其評價標準是：公共沖突至少在表面上得到了解決，公開的沖突得到了控制，暴力行為受到了打擊和懲罰，公共秩序得到了恢復。與沖突處置有所不同，沖突化解的目標定位于化解產生沖突的原因，消除雙方的誤解，建立信任關系，尋找滿足沖突各方利益的解決方案。它以過程為導向，即將公共沖突治理視為促進雙方溝通和相互理解的過程，將促進雙方合作共同探尋共贏解決方案的過程作為沖突治理的最重要內容。在價值評價上，它更加強調程序公平，因為通過公平的過程所產生的方案，才能被雙方所接受。與沖突處置相比，以過程為導向的沖突化解可能更加耗時費力，但它所達成的結果也更具有可接受性，更容易獲得當事各方的尊重和執行。由于政府承擔著過重的沖突管理職能，缺乏充分的時間開展沖突化解，因此其沖突管理的風格更傾向于處置沖突，而不是化解沖突。但這會導致一種惡性循環：由于沖突的原因沒有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會使政府更缺少時間采取沖突化解的方式，從而強化沖突處置的方式。

顯然，以上四個問題的存在，妨礙了中國公共沖突管理的有效進行。但如何進行沖突管理方式的轉變，卻是擺在我們面前的一道難題。

從公共沖突管理視角對杭州經驗的解讀及啟示

我們在杭州政府服務創新的經驗中，看到了解決上述沖突管理問題的新嘗試，其做法對中國沖突管理方式的轉變具有重要的啟發意義。首先，在應急管理與常規管理的關系上，杭州提出“要把民生工作從事后應急補救，轉到事前溝通交流上，把矛盾和問題解決在萌芽狀態，減少信訪問題的發生，促進社會和諧穩定”；其次，在表達渠道與互動平臺的對稱建設上，杭州充分重視表達渠道與互動平臺的平衡建設；再次，在發揮社會作用來化解沖突方面，杭州充分發揮社區的作用；最后，在沖突處置與沖突化解的關系上，杭州在面臨涉及多元的利益和權利沖突的決策時，把精力放在決策前備選方案的提出和討論上，盡管花費了更多的精力，但卻使各種利益和權利達到了合理的妥協，減少了在決策執行中可能出現的沖突。通過分析杭州在公共沖突管理方面所取得的經驗，我們可以得到一些重要的啟示。首先，經濟生活水平的提高，并不必然伴隨著社會生活品質的提高。正是在這個意義上，杭州在將自己定位為“生活品質之城”的時候，特別區分了“五大生活品質”，即經濟生活品質、文化生活品質、政治生活品質、社會生活品質和環境生活品質。其次，在多元化的社會環境中，社會生活品質的提升，并不僅僅在于社會福利的增加，而且在于社會福利和社會負擔的公平分配。由于利益的多元化，人們對分配的方式會有不同的主張，這些主張之間經常會形成激烈的沖突。因此，要提升人們對社會福利和社會負擔分配的公平感，關鍵是要使社會成員就分配方式達成某種程度的共識。在這個意義上，社會生活中的各種沖突，如果能夠得到合理的化解，并能夠達成共贏的結局，便不再是妨礙社會生活質量提升的障礙，而會成為社會生活質量提升的動力。我們欣喜地看到，杭州政府正是利用所出現的各種社會性公共沖突所提供的機會，通過各種形式的社會性討論，達成共贏的解決方案，提升了公民的公共意識。這正是現代社會生活品質動態提升的真諦所在。再次，要化解社會性的公共沖突，既不能完全采取經濟領域的自由競爭方式，也不能完全采取行政領域的直接命令方式，它需要更多地利用社會的力量，以社會的方式化解社會的沖突。而杭州的經驗證明，社會力量經過適當的組織，可以在化解社會性公共沖突方面發揮重要作用。最后，如果社會力量在化解社會性公共沖突方面要發揮更重要的作用，政府在社會性公共沖突的管理中應當承擔什么職責呢？我們的研究團隊認為，在管理社會性的公共沖突方面，政府的職責主要包括：（1）促進交流渠道與互動平臺的平衡建設，特別是交流平臺和利益整合平臺的建設，為社會交流和協商提供廣闊的舞臺。（2）強化制度和程序的建設，為沖突化解過程提供公平的約束規則，并對違規者予以約束和處罰。（3）為公共沖突的社會化解提供必要的資源支持。（4）當社會性方式不能化解公共沖突時，政府特別是司法部門要扮演沖突裁決者的角色。（5）當各種沖突升級為暴力時，政府要承擔暴力制動者的職責。在這些方面，我們看到杭州政府所做出的積極努力，并期待看到這些措施不斷得到完善。