城管執法水平測度及影響因子

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一、執法效能和執法能力的關系

城市管理是一個龐大、復雜的系統工程，城市范圍內的一切事務以及人的行為都需要通過管理來維系，而城市管理的手段之一是行政執法。行政執法是執行和實施行政法律規范，并將行政法律規范適用到具體人和事，使法律規范的要求在現實生活中得以實現，從而實現國家管理職能。城市管理行政執法效能指的是行政執法的效果和作用。城市管理行政執法能力是指各級行政執法部門貫徹上位法律法規以實現既定法律目標的實踐能力，它是把意圖、規劃轉化為現實的具體執行效果的潛力的體現。由此可見，只有城市管理行政執法能力提升了，城市管理行政執法的效能才會“水漲船高”。城市管理行政執法效能的提升直接影響著城市管理水平，是推動依法行政、依法治市進步，實現依法治國目標的過程。其不僅是城市現代化發展的必然要求，而且將對整個社會經濟發展產生極其深遠的影響。

二、執法能力是一種可測度的“合力”

執法能力是一種描述和衡量執法水平的潛在的“力”，其內涵包括三個方面：第一，執法能力是“執行的能力”。第二，執法能力是“執行的合力”。作為一種能力的總和，執法效能始終圍繞法律的落實過程得以體現，它是城市管理行政執法部門人、財、物等多種資源和多種能力素質共同作用的結果。但是，這些“力”的綜合并非簡單的同向疊加，而是各類資源在一定的制度環境下有機整合的結果，是各種“力”的矢量相互作用、相互滲透形成的一種“力場效應”。第三，執法能力是可以測量的“執行能力”，在法律實踐中，執法能力是一個實際能力與手段的體現，是一個判斷行政執法機關法律執行效果的預期性衡量指標。執法能力越強執法預期效果越好；而執行績效越好，反映出來的執法效能也越強。三、城市管理行政執法能力的分解和測度執法能力是一種可測度的“合力”，“合力”是由若干“分力”遵循一定規則組合而成的。考慮衡量與測度的便利性，我們把城市管理行政執法能力這個“合力”分解為以下五大“分力”，這些“分力”同時也是城市管理行政執法能力的具體測度指標。

一是執法信息傳播力。信息是執法機關與行政相對人之間，執法機關內部溝通聯系的重要紐帶，尤其是在當代信息社會中，全面、準確、及時獲取相關信息將有助于減少執法的不確定因素，提高執法行為的適應性和針對性，從而在瞬息萬變的現代行政環境里始終保持高度的主動性和靈活性。從法律實施流程看，法律法規制定后，執法機關的首要工作是運用各種手段宣傳、解釋法律法規，其目的在于做到法律信息“上情下達”，確保法律執行主體正確領會法律精神，行政相對人認知、認同政策內容，從而共同參與到法律實施活動中來，以推動該法律法規的有效實現。同時，信息的傳播是雙向的，既要傳出去，又要收回來，要建立法律執行的反饋機制和評價機制，做到“下情上傳”，對法律在實施過程中出現的偏差進行及時、準確、適度的調整，從而避免或減少執法阻滯形成的風險。這種對法律法規信息的全過程掌控、全方位傳播的能力，就是城市管理行政執法機關的執法信息傳播能力，它構成了法律法規得以有效執行和實施的信息基礎。

二是執法方案抉擇力。它是指結合具體實際，針對法律法規選擇實施方案的決策能力。現代行政管理學認為，決策是行政管理的基本職能之一。在行政管理各個環節中，決策的職能作用無處不在。從某種意義上說，管理就是決策。一方面，法律法規制定頒布以后，各級城市管理行政執法機關需要聯系各自的實際情況，遵循具體問題具體分析的原則，制定各自的實施方案，推動法律法規的有效落實。這種法律法規實施方案的醞釀和選擇過程，也就是一個更低層次的、更為具體的再決策過程。另一方面，隨著經濟社會的不斷發展，各級政府以公共政策為主要手段實施的社會治理活動愈顯復雜，相應的，執法過程中可能碰到的法律法規與公共政策之間關系的問題更多樣。面對千差萬別的法律法規實施障礙，各級城市管理行政執法機關只有本著實事求是的原則，適時決策，靈活應對，方能確保法律法規的實現。因此，面對經濟社會快速發展對城市管理行政執法實踐提出的更高要求，如何提高執法方案的再決策能力，已經成為當前提高執法效能的現實課題。

三是執法資源調配力。城市管理行政執法依賴于必要的資源。執法資源是指保障執法得以有效進行所必需的資源條件的總和，通常包括人力資源、財力資源、物力資源、信息資源和管理資源等。執法過程中，要充分發揮各類資源的支撐效用，就必須加強對各類資源的積極開發、合理利用和科學調配。面對層出不窮的執法問題和應接不暇的管理需求，各級城市管理行政執法機關只有不斷提高執法資源調配能力，積極培養資源，大力開發資源，高效配置資源，充分發掘和發揮各類資源的潛力和效力，才能更有效地推動城市管理的發展，提升城市管理行政執法的效能。

四是執法行動協調力。城市管理行政執法是一種典型的組織行為，需要依托一個團結有力、配合默契、行動高效的組織體系。溝通協調是對于法律法規實施及相關問題獲得統一認識、采取一致步調的方法和手段。高效能的城市管理行政執法活動依賴于執法組織中人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間的有效溝通與協調。因此，協調力已經成為決定城市管理行政執法效能高低的重要因素。構成執法行動協調力的主要因素包括執法主體的組織結構狀況、執法人員的素質、組織文化等等。

五是執法過程監控力。執法者作為獨立的利益主體，同其他利益承載者一樣，有其自身的價值觀念和利益結構，在執法過程中難免帶有其組織和個人的價值傾向、利益偏好和情感色彩。然而，城市管理行政執法是對社會價值和利益的權威性分配，作為執法主體的各級城市管理行政執法主體承擔著公共權力行使者和社會公共利益捍衛者的重要職責。因此，在執法過程中，有時會出現執法“應然”行為與執法“實然”行為的矛盾，產生個人利益與集體利益、局部利益與全局利益、地方利益與國家利益的沖突，這就為執法過程的偏差，形成城市管理行政執法效能的低下提供了現實可能性。因此，在執法過程中，必須建立起行之有效的執法監控制度，包括風險預警機制和責任追究制度，提高執法者的責任意識和風險意識，形成執法過程的良性“反饋體系”，促使其自覺控制執法導向，規范執法行為。這種實施執法過程監控的能力就是執法過程監控力，它是集中反映執法的監督、反饋、控制水平的一種“分力”指標。

四、城市管理行政執法效能的影響因素

在城市管理行政執法過程中，執法機關對各種法律法規的實施難免遇到方方面面的干擾，從而影響到執法的效果和作用。因此，研究影響執法效能的各類因素，對于總結其影響機理和作用結果，以便在執法中盡量消除不利影響，促進城市管理行政執法效能的提升具有重要意義。

（一）執法主體因素

城市管理行政執法是一種典型的組織行為，需要依托一個堅強有力、行動高效的組織體系。執法主體的組織體系、執法人員素質和執法機關組織文化都是影響執法效果的重要因素。

1．組織體系。層級和幅度是組織體系的兩大指標要素。層級與幅度的情況會影響執法任務的分解以及執法方案的具體化。一般說來，幅度越大、層級越多、指令和信息傳遞出現偏差的幾率就越高，法律目標和執法要求被淡化和扭曲的可能性就越大。執法機關的工作機制關系到執法人員工作的協調性、有序性和科學性，關系到信息傳遞的準確性、及時性和便捷性，最終決定著組織的執行效率和效能。

2．執法人員素質。組織是個體的有序集合。任何宏大的法律法規都需要具體的個體在相互配合的前提下加以落實和完成。因此，作為法律執行個體的執法人員，其對法律法規的認同程度、對執法方案的理解程度、對執法行為的投入程度以及責任心、創新精神、管理能力、法律水平等，都會反映到執行效果中來。一般而言，法律失效的一個常見原因就是執法者對法律目標和執法方案缺乏認同感或者理解錯誤、政治或業務素質不足。

3．執法機關組織文化。積極、和諧的組織文化是政府廉潔、高效的必要條件。其中，執法文化的強弱最直接影響和塑造著執法人員的執法行為。執法文化是一種理念，它要求組織成員從思想深處習慣并認同組織所倡導的執法觀念和執法方式，并最終形成一種信守承諾、注重行動、講求實效、富有責任感，以目標為導向、以制度為依托，既敢于堅持原則，又善于靈活變通的群體性執法思維。在這樣的組織里，執法方案往往能夠得到切實有效的貫徹執行，順利實現預期目標。

（二）目標群體因素

目標群體是指執法直接作用和影響的公眾對象。由于法律法規本質上是一種社會利益的“調控器”，它總要表現為對特定對象的利益進行確認、分配或調整，對其行為進行指導、制約或改變。因此，執法能否達到預期效果，不是立法者一廂情愿的事情，也不是執法者完全能夠決定的，它還與立法目標群體對待法律的態度密切相關。一方面，社會是一個多元化利益的結合體，作為城市管理法律作用對象的目標群體，其內部利益往往存在著相互影響、促進、沖突和制衡的復雜關系，局部利益與局部利益之間、局部利益與整體利益之間、短期利益與長遠利益之間常常存在矛盾。這時，城市管理法律整合多方面、多層次、多類別利益的能力往往就直接決定了目標群體對待該項法律的態度。另一方面，法律制定主體所處法定權力體系的層級越高，其法律權威性就越強；政府能力和形象在目標群體中的印象越好，目標群體對城市管理法律的認可度也就越高。

（三）法律制定因素

立法是法律運行過程的首要環節。立法主體的權威性，程序的合法性，執法方案的科學性、合理性和可操作性，立法的連續性和穩定性等等，都將對后續的執法環節產生顯著影響。立法主體的權威性是指法律制定主體所處的立法權力層次，以及法定權威在社會公眾中的受認可程度。一般而言，立法主體權威性越高，法律本身就越容易得到目標群體的心理認同。立法程序的合法性是指法律制定過程遵循了法定程序要求，實現了“程序合法”。“程序合法”是立法的基本要求，也是確保法律科學合理的重要保障。法律的科學性、合理性和可操作性，是指法律法規的條文內容符合法律的客觀規律，條文內容合理，目標清晰明確，措施具體可行。法律朝令夕改，將使執法者無所適從，也將使目標群體產生抵觸情緒，損害法律權威。同時，不同法律法規之間，新舊法律之間應該保持一定的內在聯系，上下級立法機關法律在基本精神上應當注意保持統一。總之，要確保出臺的城市管理法律法規與相關法律體系之間的連續性和穩定性。

（四）法律資源因素

法律資源是指保障法律有效執行所必需的各類資源條件，通常包括人力資源、財力物力資源、信息資源、權威資源和誠信資源。人是執法行為的載體，是執法過程中最活躍的因素，高質量的執法需要高素質的人力資源支撐。財力物力資源是保障執法的經濟技術條件，“巧婦難為無米之炊”強調的就是財力物力的必要性。充足的財力物力資源有利于執法要素的優化組合。信息是法律系統與環境之間以及系統內部溝通聯系的主要紐帶，尤其是在當代信息社會，全面、準確、及時的信息可以減少執法的不確定性，提高執法的針對性和適應性，從而在瞬息萬變的環境里始終保持高度的主動性和靈活性。權威資源是指獲取資源、進行指揮、采取行動開展執法活動的權力來源，分為法定權威資源和非法定權威資源。法定權威資源是指來自法規政策和上級組織授權的權威資源，非法定權威資源則包括上級的支持、下級的擁護等。政府誠信水平決定著社會對政府的信任程度，影響著執法阻力的大小。誠信資源水平在建設服務型、責任型、法治型政府過程中發揮著越來越顯著的作用。