新公共管理理論貢獻(xiàn)與現(xiàn)實(shí)困境

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自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和公民生活水平不斷提高，許多國(guó)家面臨的財(cái)政壓力日漸增加，迫使西方各國(guó)政府相繼走上了大規(guī)模公共行政改革之路，新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。這一時(shí)期，我們可以看到西方國(guó)家政府在改革中有一些共同的理念和原則，如市場(chǎng)化、結(jié)果導(dǎo)向、公民為本、民主參與等，這些理念和原則符合后工業(yè)社會(huì)對(duì)公共管理革新的訴求。與此同時(shí)，由于社會(huì)條件的制約，新公共管理運(yùn)動(dòng)在改進(jìn)政府管理活動(dòng)績(jī)效的同時(shí)，也產(chǎn)生了新的問(wèn)題，使政府部門(mén)的運(yùn)作陷入了新的困境。因此，了解新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論貢獻(xiàn)與現(xiàn)實(shí)困境，不僅有利于厘清政府改革的邏輯與規(guī)律，而且對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革也具有重要借鑒意義。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的概念與內(nèi)容

從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，英國(guó)政府因財(cái)政壓力率先進(jìn)行了一系列改革，其他國(guó)家也紛紛效仿。盡管這些國(guó)家的改革側(cè)重點(diǎn)有所不同，但都有一個(gè)共同的特征：以政府制度創(chuàng)新為中心的政府改革運(yùn)動(dòng)。對(duì)于這些改革，西方學(xué)者稱之為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。關(guān)于新公共管理的概念，西方學(xué)者和組織的論述不盡相同。“新公共管理”這一概念最早由英國(guó)著名學(xué)者胡德提出，他認(rèn)為，“新公共管理”是一種以重視明確的責(zé)任制和績(jī)效評(píng)估，以獨(dú)立為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)，采用私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)、工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門(mén)管理的新途徑［1］。歐文•E•休斯認(rèn)為，“新公共管理”是一種關(guān)注結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任、重視管理方法的靈活性和組織目標(biāo)的明確性、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和民營(yíng)化的一種趨勢(shì)。經(jīng)合組織將新公共管理運(yùn)動(dòng)的概念總結(jié)為關(guān)系服務(wù)效率以及結(jié)果、分權(quán)式的管理、以靈活性的方法來(lái)取代政府的管制、重視公共部門(mén)提供服務(wù)的效率等［2］（P301-302）。筆者認(rèn)為，這些概念反映了新公共管理運(yùn)動(dòng)的一些本質(zhì)內(nèi)涵，即新公共管理運(yùn)動(dòng)就是對(duì)新公共管理的總結(jié)，對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考察，對(duì)行政與管理概念的再認(rèn)識(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革和對(duì)私營(yíng)部門(mén)技術(shù)變革的再思考，以政府和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理方式、手段的重塑為主線，以解決政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨。綜合不同學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容主要包括以下幾方面，即減少經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和規(guī)制、國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化、公共產(chǎn)品市場(chǎng)化、放松對(duì)政府內(nèi)部的規(guī)制、政府部門(mén)引入私營(yíng)部門(mén)的管理理念與技術(shù)等［3］。

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論貢獻(xiàn)

新公共管理運(yùn)動(dòng)在幫助西方國(guó)家取得巨大改革成就的同時(shí)，也在理論界引起了巨大反響。對(duì)于新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論貢獻(xiàn)，學(xué)者們有不同的爭(zhēng)論，陳振明、霍姆斯和尚德及休斯等人從不同方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述。其中，陳振明教授從理論基礎(chǔ)、研究主題、模式等方面比較了新公共管理運(yùn)動(dòng)與傳統(tǒng)公共行政學(xué)；而霍姆斯和尚德則把新公共管理作為一種范式總結(jié)新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論貢獻(xiàn)；休斯則從方法論的角度入手進(jìn)行闡述。綜合以上國(guó)內(nèi)外學(xué)者的基本觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，新公共管理運(yùn)動(dòng)在理論上的貢獻(xiàn)主要可以概括為以下幾點(diǎn)內(nèi)容。（一）新公共管理運(yùn)動(dòng)促成了新公共管理理論的產(chǎn)生。這是新公共管理運(yùn)動(dòng)最大的理論貢獻(xiàn)，正是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐中誕生了如企業(yè)家政府理論等一系列著名的管理學(xué)理論。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，傳統(tǒng)公共行政理論逐漸被時(shí)代所淘汰，西方管理理論的發(fā)展進(jìn)入了新的時(shí)期［4］。（二）新公共管理運(yùn)動(dòng)建構(gòu)了新的行政管理方法和行政文化。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，西方國(guó)家的政府部門(mén)開(kāi)始拋棄傳統(tǒng)單一、僵硬的管理模式，采用戰(zhàn)略規(guī)劃與管理，推行績(jī)效管理和全面質(zhì)量管理，在行政文化上更加注重效率、責(zé)任、民主等觀念。這主要體現(xiàn)在政府向市場(chǎng)及社會(huì)還權(quán)、轉(zhuǎn)變行政部門(mén)的服務(wù)態(tài)度，以顧客為導(dǎo)向、轉(zhuǎn)變管理方式，注重戰(zhàn)略規(guī)劃和管理等。（三）新公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)創(chuàng)了西方國(guó)家政府改革的新局面。在新公共管理運(yùn)動(dòng)相關(guān)理論的指導(dǎo)下，英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)相繼進(jìn)行了改革，這些改革突破了傳統(tǒng)公共行政理論的界限，取得了巨大成效，開(kāi)創(chuàng)了西方國(guó)家政府改革的新局面［5］。正是由于新公共管理運(yùn)動(dòng)在這些國(guó)家取得了巨大成效，才得以向全世界蔓延。

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境

新公共管理運(yùn)動(dòng)幫助英美等國(guó)在政府機(jī)構(gòu)改革中取得了巨大成效。盡管如此，新公共管理運(yùn)動(dòng)在現(xiàn)實(shí)中并非是完美的，它仍面臨一定的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即民營(yíng)化方面存在的問(wèn)題和政府績(jī)效評(píng)估方面存在的問(wèn)題。（一）民營(yíng)化過(guò)程中存在的問(wèn)題。民營(yíng)化是指將國(guó)有企業(yè)通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)讓給私人經(jīng)營(yíng)，但是，由于民營(yíng)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅涉及資產(chǎn)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等，還包括多元化的公共服務(wù)提供主體之間的競(jìng)爭(zhēng)。由此，英國(guó)在進(jìn)行民營(yíng)化的過(guò)程中遇到了較多問(wèn)題，包括國(guó)有資產(chǎn)的流失、公共服務(wù)公平性的缺失、政府機(jī)構(gòu)腐敗、被裁人員的安置等。1.國(guó)有資產(chǎn)的流失。民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)雖然使英國(guó)政府的財(cái)政收入有所增加，但這是以國(guó)有資產(chǎn)為代價(jià)的，而且，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)是以低于市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格出售給私人企業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致政府實(shí)際上所持有的資產(chǎn)價(jià)值的凈影響往往是負(fù)的，這種出售未來(lái)收益權(quán)的做法使得國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。2.公共服務(wù)公平性的缺失。在民營(yíng)化改革之前，一些基礎(chǔ)性的福利項(xiàng)目如醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等，一般是不存在消費(fèi)中的差異的，即社會(huì)中的公民都有權(quán)享用。但是，在民營(yíng)化改革之后，資本的逐利性使資本家們更多地生產(chǎn)或者提供能給他們帶來(lái)更多利潤(rùn)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)，而那些獲利較少的項(xiàng)目則提供得較少，這就使得公共服務(wù)或產(chǎn)品的需求者無(wú)法獲得同等的服務(wù)及產(chǎn)品，造成公共服務(wù)公平性的缺失。3.政府機(jī)構(gòu)腐敗問(wèn)題。民營(yíng)化本身并不會(huì)必然導(dǎo)致腐敗，而政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的腐敗問(wèn)題，是因?yàn)槊駹I(yíng)化過(guò)程中的不當(dāng)操作及相關(guān)機(jī)制缺失造成的［6］。在英國(guó)的國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化過(guò)程中，由于監(jiān)督機(jī)制不健全，一些政府官員將國(guó)有資產(chǎn)以低于市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格出售給私人企業(yè)以此從中獲利，或者通過(guò)不正當(dāng)手段給予私人企業(yè)某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此收取相應(yīng)回報(bào)。這種權(quán)錢(qián)交易是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員腐敗的重要表現(xiàn)。4.被裁人員的安置問(wèn)題。在民營(yíng)化過(guò)程中，大量國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)為私人經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致許多原國(guó)有企業(yè)的職工及相關(guān)政府部門(mén)工作人員下崗。在英國(guó)，從1979年到1986年短短的幾年間，國(guó)有企業(yè)的職工人數(shù)從210萬(wàn)人下降到120萬(wàn)人，大量工人失業(yè)給社會(huì)的穩(wěn)定與安全帶來(lái)了嚴(yán)重威脅。（二）政府績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題。政府績(jī)效評(píng)估是根據(jù)相關(guān)績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)及評(píng)估方法對(duì)政府工作人員的活動(dòng)所進(jìn)行的評(píng)估，其評(píng)估的內(nèi)容比較廣泛，實(shí)施起來(lái)比較困難。美國(guó)政府部門(mén)績(jī)效管理改革最終結(jié)果并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，即降低行政成本，提高行政效率。政府機(jī)構(gòu)存在職責(zé)模糊不清、交叉重疊，管轄權(quán)擴(kuò)張等問(wèn)題。此外，由于國(guó)會(huì)與政府的隔閡，預(yù)算監(jiān)管不到位和政府內(nèi)部人員角色沖突，政府績(jī)效法案的實(shí)施也存在較大難度。具體來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：行政效率較低、行政資源浪費(fèi)情況嚴(yán)重、政府的財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大、政府績(jī)效作為被評(píng)估的對(duì)象難以量化、政府績(jī)效評(píng)估中缺少戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)表達(dá)不清等。

四、新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)的啟示

新公共管理運(yùn)動(dòng)雖然在促進(jìn)西方各國(guó)政府進(jìn)行改革的過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是，其相關(guān)理論主張如重視市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化等至今仍有參考價(jià)值。而且，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)其現(xiàn)實(shí)困境的回應(yīng)也是比較有力的，這對(duì)于解決政府改革過(guò)程中存在的問(wèn)題具有重要意義。因此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，理順與市場(chǎng)的關(guān)系，放松經(jīng)濟(jì)型規(guī)制，促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，構(gòu)建服務(wù)型政府，加強(qiáng)政府自身法治建設(shè)，更好地促進(jìn)個(gè)人的全面發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)政府的啟示可以概括為以下幾方面。（一）放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制。當(dāng)前，我國(guó)政府正處于轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該著力理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，改革工商登記制度，減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)和投資項(xiàng)目審批；逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)其活力和自主性；建立健全統(tǒng)一、依法監(jiān)管、各司其職、分級(jí)負(fù)責(zé)的社會(huì)組織管理機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從而為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件［7］。（二）促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。公共服務(wù)市場(chǎng)化是通過(guò)政府與社會(huì)之間的相互合作，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等措施充分調(diào)動(dòng)各種資源參與政府公共服務(wù)的供給過(guò)程，從而達(dá)到以較低的成本和較少的資源來(lái)提供更高水平和更高質(zhì)量的公共服務(wù)的目的的管理活動(dòng)。目前，我國(guó)政府的公共服務(wù)供給能力不強(qiáng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化及人口的全面覆蓋，這已成為影響我國(guó)公民滿意度的重要因素。為此，我國(guó)政府應(yīng)逐步構(gòu)建“一主多元”的公共服務(wù)供給體制，即以政府供給為主、其他供給主體（如企業(yè)、社會(huì)組織）為輔，打造多元化的公共服務(wù)供給主體，提高公共服務(wù)質(zhì)量［8］（P40-41，30）。（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)服務(wù)型政府。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，轉(zhuǎn)變政府職能是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)雖然在政府職能轉(zhuǎn)變方面做了很多努力，但仍存在一些問(wèn)題，主要包括職能錯(cuò)位越位問(wèn)題依然突出，職能缺位、交叉現(xiàn)象依然存在。因此，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，以便更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。（四）加快法治政府的建設(shè)。法治行政是法治國(guó)家和行政管理現(xiàn)代化的必然要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石，是實(shí)現(xiàn)公共利益的保證。為此，應(yīng)培養(yǎng)和提升行政系統(tǒng)成員的法治意識(shí)，強(qiáng)化政府自身的法治建設(shè)，強(qiáng)化行政職權(quán)法治，完善行政程序。

五、結(jié)語(yǔ)

在新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮中，相關(guān)理論為西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革提供了指導(dǎo)，在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理發(fā)展的基本趨勢(shì)和規(guī)律，它所體現(xiàn)的公共理念和指導(dǎo)原則，諸如市場(chǎng)化、民主導(dǎo)向、分權(quán)協(xié)作等具有全球意義和普適價(jià)值。總的來(lái)說(shuō)，任何理論都是一定社會(huì)歷史的產(chǎn)物，在具有科學(xué)合理性的同時(shí)，也存在歷史局限性。新公共管理運(yùn)動(dòng)的相關(guān)理論主張雖然解決了西方發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的一些問(wèn)題如財(cái)政危機(jī)、國(guó)家治理危機(jī)等，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也由于其主張的時(shí)代缺陷而使政府的運(yùn)作陷入困境。但不可否認(rèn)的是，新公共管理運(yùn)動(dòng)為我們研究政府管理活動(dòng)提供了一個(gè)新視角，它所包括的思想內(nèi)容對(duì)行政機(jī)構(gòu)改革具有重要指導(dǎo)作用，同時(shí)對(duì)我國(guó)行政理論研究及政府行政管理活動(dòng)具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。

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作者:王會(huì)慶 單位:湖北大學(xué)