城市化失地公民基本保障情況研究論文

導語：城市化失地公民基本保障情況研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關鍵詞：城市化，工業化，失地農民，社會保障

論文摘要：伴隨建設用地的迅速增加，越來越多的農民失去了土地，從而失去了賴以生存、發展和保障的物質基礎。為失地農民構建合理的社會保障制度是城市化進程中的必然選擇，也是政府應盡的責任和義務。實踐證明，工業化和城市化是人類經濟社會發展的必然趨勢，也是實現現代化的唯一途徑。隨著我國工業化和城市化進程的加快，城市建設也進入快速擴張期。

一、我國城市化和失地農民現狀分析

（一）我國的城市化發展沿革及現狀分析。

對于城市化，不同學科有著不同的理解。一般認為，所謂“城市化”，就是指鄉村人口比重逐漸降低，城鎮人口比重穩步上升，居民的物質水平和生活方式逐漸向城鎮性轉化和強化的過程。我國“十五”發展規劃強調，要把“發展小城鎮作為推進城鎮化的重要途徑”，同時提出了大中小城市和小城鎮協調發展的多元化的城鎮化發展戰略，中國城市化進入加速期。住房和城鄉建設部統計顯示：截至2007年底，我國共有城鎮人口約5.94億，目前全國共有設市城市655個，建制鎮約2萬個，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮體系。

據有關方面預計，今后我國每年將有1200萬人成為城市居民，到2020年我國的城市化水平將達到55%－58%。

（二）我國的城市化進程中產生了大量“失地農民”。

城市化的程度是衡量一個國家和地區經濟、社會、文化、科技水平的重要指標，也是其社會組織程度和管理水平的重要標志。中共十六大報告明確提出：農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢，要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。國家人口發展研究戰略課題組2007年9月11日的國家人口發展戰略研究報告指出，按人口城鎮化水平年均增長1個百分點測算，今后20年將有3億農村人口陸續轉化為城鎮人口。而伴隨城市化進程的加快，大量農村土地被征用，無疑會產生“失地農民”這樣一個龐大的社會群體。

首先，應該認識到農民失地不僅是我國城市化發展的必然，更是農民自身發展的需要。正如黨的十六大所提出的：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展，要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，提高農業的競爭力，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑。讓更多農民離開土地，在工業化、城市化的牽引下完成人口與資源的優化組合是實現這一目標的前提。可見，農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要。科學、合理地離開土地，順利融入城市生活，符合廣大農民的愿望和利益。

其次，應該認識到城市化進程加快的結果應該是改善農民的境況，而不是導致農民處境惡化；應該是縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公。我國當前的現實是，盡管農民在失地后能夠按照國家法律規定得到相應的補償，但由于現行土地征用制度的不完善，失地農民處境令人擔憂。有關調查顯示，46%的農民失地后生活水平下降，由此引發的社會矛盾也時有發生。中國社會科學院研究員于建嶸表示，農村土地糾紛正在成為影響當前農村社會穩定和發展的首要問題，如果不妥善解決好失地農民問題，必定會對我國的經濟發展造成影響。

當前，土地是農民參與社會發展、分享經濟成果、規避各種社會風險的唯一途徑和最后一道安全網，土地對于農民社會保障功能一般涉及6個方面：第一，提供基本的生活保障；第二，提供就業機會；第三，提供可供后代繼承的權利；第四，提供資產增值的保障；第五，提供可直接獲得的經濟收益；第六，避免重新獲取時支付大筆費用。一份來自上海市的調研數據顯示：耕地面積指數與上述各種保障功能指數之間呈線性關系（見下表）。

表：耕地面積指數與各種保障功能指數之間關系土地效用基本生活保障效用就業機會效用直接經濟收益效用子女繼承效用征地后可以得到補償效用避免重新獲得時支付大筆費用效用

均值0.34250.12360.2140.045770.26610.01165

方差0.010400.017370.017390.007210.022670.002194

可見，在城鄉分割的二元政策環境下，土地不僅是農民基本生活收入的來源，也為農民就業、養老、醫療、意外等提供了物質保障。在當前土地征用制度不完善、傳統的“土地換就業”的安置方式逐漸失靈、失地農民家庭經濟基礎極為薄弱的情況下，一旦風險發生，就會給失地農民個人和家庭造成巨大危機，這不僅不利于三農問題的徹底解決，也將是我國城市化進程的桎梏和未來經濟社會發展的隱患。

二、我國失地農民社會保障現狀分析

對于因農地征用所引發的各種社會矛盾，筆者以為，現行土地征管制度存在的產權模糊、法律規定不明確以及征地補償標準不科學等缺陷固然難辭其咎，然而缺失專門針對失地農民的社會保障制度，從而導致部分失地農民淪入“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”境地，才是問題產生的直接原因。建國以來，我國農村實行的是“以群眾互助和國家救濟為主的社會保障制度”，廣大農民被排除在國家的一般社會保障之外。1980年以后，我國開始實行家庭聯產承包責任制，在“土地福利均分”的原則下，把土地分給農民，并以此作為保障農民基本生活需要的手段，為農民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。城市化進程的加快導致了大量農民喪失了賴以生存和保障的土地，為了解決這一問題政府普遍采用了下面幾種安置方式。

1、貨幣安置。即按照《土地管理法》的相關規定對被征地農民給予適當的經濟補償，作為失地農民未來生存和發展的保障。然而這種安置存在三個弊端，一是安置標準不一。由于各級政府制定土地補償標準時把征地用途作為重要的參考依據，導致用途不同的土地獲得的補償款差異較大，有悖公平原則，引起農民的強烈不滿。二是補償標準過低。現行《土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費的總和，不得超過土地被征用前3年平均產值的30倍。這種補償辦法不僅難以準確地反映被征用土地的經濟價值，而且無法保證被征地農民的生活水平不因征用土地而下降。

2、“土地換就業”安置。即由征地單位以及原集體經濟組織安排失地農民從事如保安、保潔、保綠等工作。這種安置辦法在短期的確可以為失地農民提供就業保障，但因為失地農民自身素質和專業技能有限，所安排的工作不僅收入水平較低，而且不具穩定性，一旦征地單位或原集體經濟組織經濟效益欠佳，這些失地農民同樣面臨生活保障的喪失。

3、“土地換社會保障”安置。這是目前一些發達地區積極探索的新安置思路，也是受到許多專家學者青睞的安置辦法。大體做法是按照從集體的土地補償費和個人的安置費中扣除一部分資金，國家從土地的出讓金中拿出一部分資金，農民自己提供一部分資金的原則，建立失地農民社會保障基金，為失地農民提供社會保障。乍一看，這種思路具有一定的合理性，然而仔細推究起來無論在理論上還是現實上都值得商榷。首先，從理論層面分析，基本社會保障是具有公共品特征的，是公共財政理念下政府應承擔的職責。既然我國城市居民能夠無償享用基本的社會保障，那么失地農民為什么需要通過“換”的形式來擁有這一權利呢？

可見，我國當前并沒有針對失地農民行之有效的社會保障制度，在農地征用補償制度存在嚴重缺陷的前提下，農民失去土地不僅意味著失去了賴以維持生計的物質資料，更意味著醫療、養老等一系列社會保障權利的喪失，必將成為引發多種社會矛盾的導火索和制約城市化進程的瓶頸。

三、構建失地農民社會保障制度確保城市化進程的順利推進

（一）構建失地農民社會保障制度是城市化進程中不可或缺的環節。

目前，失地農民問題已經引起社會各界的普遍關注，各級政府也采取了諸如改革現行征地制度、適當提高農民的征地補償費、解決失地農民補償款拖欠問題等多種舉措。不可否認，這些措施在維護失地農民的利益、穩定失地農民的情緒、緩解社會矛盾方面起到了積極作用。但是同樣應當看到，單靠改革現行征地制度、提高征地補償標準不僅不能徹底解決失地農民可持續發展的問題，更無法為因城市化進程加快而不斷增加的失地農民提供切實有效的社會保障。

可見，只有加速建立失地農民的社會保障制度，將失地農民的征地補償款與籌集建立失地農民社會保障資金相掛鉤，制定針對失地農民的持續有效的社會保障制度，才能從根本上解決失地農民的后顧之憂，打破城市化進程的瓶頸。

（二）構建失地農民社會保障制度的政策建議。

1、我國失地農民社會保障制度構建的原則

（1）建立之初的低水平原則

盡管經過多年的改革和發展，我國的經濟實力得到快速提升，但我國目前社會保障的財政狀況并不樂觀，僅城市養老保險一項就已經出現嚴重的收不抵支，加上隱性債務，國家財政壓力極大。而隨著我國經濟的持續發展和城市化進程的加快，失地農民的數量必將不斷增加，這無疑會進一步加大財政支出的負擔，加之社會保障本身具有剛性，保障水平一旦確立就難以降低，因此結合我國國情，失地農民社會保障水平在建立之初宜采用較低標準。

（2）能夠保障失地農民基本生活的原則

社會保障制度是包括社會保險、社會福利、社會救濟、優撫安置、社會互助等在內的一個完整體系，最基本的要求是保障社會成員的基本生存權利。在現有經濟條件下為失地農民建立的社會保障也必須以能夠維護失地農民生存權利為原則。值得提及的是，這不僅是構建失地農民社會保障的原則，更是政府應盡的職責和義務。

（3）兼顧公平和效率的原則

公平和效率是建立社會保障制度不可回避的問題，建立失地農民社會保障制度也是一樣。所謂公平就是要為每個符合條件的失地農民建立社會保障，而效率則是既要保證失地農民的基本生活，又不會影響他們工作的積極性。這就要求社會保障制度水平的制定必須科學，如果水平過低，則無法維持失地農民的基本生活，有悖公平；水平過高又會使其沉迷于社會保障網絡之內，不求進取，損失效率。

2、構建失地農民社會保障的具體政策建議

（1）建立失地農民最低生活保障制度

最低生活保障制度是社會成員生存權得到保障的標志，也是實現社會保障最基本的要求。因為失去土地，不能享有土地帶來的各種社會保障，失地農民有別于傳統意義上的“農民”；同時，由于不能和城市居民一樣享有最低生活保障，他們又不同于城市居民。可以說，失地農民是游離于“農民”和“居民”之間的“邊緣人”，他們為我國城市化貢獻了賴以生存和保障的土地，理應享受到最低生活保障。目前農村社會保障尚未立法，在制度建設基本空白的情況下，應盡快將失地農民納入城市最低生活社會保障體系當中來。筆者認為可以借鑒當前浙江的“城鄉一體化的最低生活保障制度”，對月收入不足低保標準的失地農民補足到低保標準，對不符合低保的特困老人和已納入低保仍較為困難的老人實行救助，盡快實現最低生活保障上的城鄉一體化。

（2）建立失地農民養老保障制度

長期以來，我國廣大農民實行以家庭保障為主，依靠后代供給的養老模式。隨著計劃生育基本國策的推行，這種模式必然導致后代負擔的加重和養老風險的增加。而對于失地農民來說，喪失了土地這一最后的保障物無疑將進一步增大養老的風險。失地農民養老保障制度的建立，必將對維護社會穩定、推行計劃生育基本國策起到不容忽視的作用。筆者認為，可以借鑒城鎮職工基本養老保險制度的模式，通過地方政府和村集體共同出資，建立失地農民養老保障統籌賬戶，統籌層次暫以縣級為宜；通過個人從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶，實行統賬結合的養老保障模式。同時，在勞動與社會保障部門或財政部門設立專門從事失地農民社會養老保障基金的管理機構，單獨建賬、專款專用，收支兩條線。

（3）建立失地農民醫療保障制度

現代醫學技術的進步在提高人們健康水平的同時，也帶來了醫療費用大幅攀升。統計顯示，近年來我國醫藥費的增速遠遠超過了農民收入的增速，盡管新型農村合作醫療制度對減輕農民負擔、緩解農民“看病難”起到了一定作用，但補助額畢竟十分有限，高額的醫療費用始終是農民的沉重負擔。而對于失地農民而言，由于已經轉為城市居民，不再享受新型農村合作醫療服務，所領取的幾萬元安置費只夠維持幾年的基本生活，醫療費用給他們造成的壓力更大。因此，醫療保障是失地農民社會保障制度中不可或缺的重要內容。結合我國國情，筆者贊同按照失地農民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者分別承擔一部分資金加以補充的模式建立失地農民醫療保障基金，保證失地農民的健康權利。