競爭性領域國企社會功能剖析

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摘要：國有企業是政府的延伸，必然要發揮一些社會功能。本文逐一分析了我國競爭性領域中的國有企業曾經承擔、正在承擔和將來也必須承擔的各項社會功能；分析了在國有資本逐步從一般競爭性領域退出的同時，國有企業還將在部分競爭性領域長期存在的趨勢；此外，本文還提出了有關國有經濟戰略調整及競爭性領域國有企業改革的幾條原則性建議。

關鍵詞：競爭性領域；國有企業；社會功能；效率；改革

一、引言

國有企業作為計劃經濟留給我們的遺產，從一度輝煌的“國營老大”，跌落為人們詬病的焦點，被指責為停滯落后、效率低下，甚至滋生腐敗。當然，與民營和外資企業相比，國有企業的表現的確差強人意（姚洋和章奇，2001），但是不可否認的是，國有企業曾經起到過的不可替代的作用，實現了許多社會功能，也被稱為“企業辦社會”，這些社會功能也使得國有企業在后來的市場經濟中背上了沉重的社會負擔，這不能不說是國有企業衰落的一個重要原因。

隨著這些社會功能的逐漸剝離，大部分國有企業必將重振雄風。但是國有企業有其特殊性，還必須實現一些社會功能，否則其存在的必要性就會遭到懷疑。當然，我們并不主張國有企業在競爭性領域長期大量存在，而且還要承擔許多社會功能。隨著國有企業改革的深化，國有經濟必然會采取各種方式逐步從一般競爭性領域退出（紀玉山、李兵和李曉輝，2003）。但是，在市場機制有缺陷的情況下，必須向社會提供的服務功能可以采用多種方式解決，而國有企業可能是一種在短期內有效率的制度安排。其他方式例如：社會保障、財政補貼、行業管制、立法等政府直接干預的方式，社會團體、社區、慈善機構等非營利性組織，以及醫療、教育等領域部分的市場化運作方式。是否采用國有企業的方式，采用哪一種方式，完全應該取決于各種方式的成本收益分析。而各種方式的成本和收益情況是隨著經濟發展不斷變化的，但是市場化的趨勢是非常明顯的，越來越多的國有企業會在新的市場環境中失去競爭優勢，還會進一步失去承擔社會功能的優勢，最終退出競爭性領域，這些國有企業原來所在的產業將由微觀上更加有效率的非國有企業占據，而這些國有企業承擔的社會功能也必然有其他的在宏觀上更加有效率的形式所代替。在這些社會功能還沒有更加有效率的方式來實現之前，或者在國有企業方式與其他方式的成本收益無差異的情況下，利用現有的國有企業來實現這些社會功能就是比較明智的選擇。

本文將對競爭性領域國有企業承擔的社會功能進行梳理，明確競爭性領域國有企業社會功能定位，為競爭性領域國有企業的進一步改革和發展尋求理論上的支持。

二、國有企業的特殊性

國有企業是一種特殊的企業，如果按照世界銀行給出的一個比較權威的定義來說，即國有企業是政府（包括政府部門）擁有的或（不管通過什么途徑和方式）實際控制的經濟實體。可以說國有企業是政府的延伸，國有企業要實現政府的某種功能。而政府干預經濟是為了彌補市場缺陷，必須以整個社會的福利最大化為目標，所以國有企業也必須服從這個目標。

根據科斯定理（科斯，1937與1960），由于存在交易費用，不同的產權安排有不同的效率。國有企業從產權特征上來分析，其特殊性在于其產權是公有產權，作為公有產權國有企業必然面臨事實上的所有者對公共利益的攫取（周其仁，2000）。所以，即使在一個比較完善的體制之下，公有產權的成本也要比私人產權結構的成本高。最近的研究表明，采取租賃、出售或租售國企的方式，大約可以使國有企業利潤潛力的利用率增加20個百分點（平新喬、范瑛和郝朝艷，2003）。因此，私人產權結構適合競爭性領域，公有產權結構適合非競爭性領域（楊燦明，2001）。由此，很容易得到結論，國有企業應該從競爭性領域完全退出，進入非競爭性領域。

然而，由于我國正處于“雙轉軌”的特殊國情，即市場化和工業化都還沒有完成的情況下，在競爭性領域保留甚至發展一部分國有企業，將有助于整體國民經濟的發展，提高宏觀效率（劉元春，2001）。那么這部分國有企業所承擔的就不是一般企業的功能，而是社會功能。本文中的社會功能是指本來是不應該由企業來實現的，而是應該由政府或者其他非贏利性機構承擔的功能。下面將逐一對這些社會功能進行分析。

三、國有企業的社會功能

通過考察，我們可以發現國有企業曾經承擔或正在承擔的社會功能可以包括以下幾個方面：

（一）就業

在計劃經濟時代，城鎮居民的就業是完全由政府解決的，除了政府機關和事業單位以外，幾乎所有勞動力都在國有企業中就業，即使在今天仍然有五千萬在國有企業中就業。對企業來說，就業本身并不是什么社會功能，而是其經濟行為的社會后果，企業的生存和發展需要雇用人員，其客觀后果就會實現就業。但是對于國有企業來說就有所不同。充分就業是政府宏觀經濟目標之一，也是保持經濟增長，維護社會穩定的重要前提。因此，政府行為必須優先考慮這一問題，國有企業就成為解決這一問題的有效途徑。尤其是在計劃經濟時代，政府掌握所有資源，安排就業是政府的權力也是其義務，可以直接安排人員進入企業。這種安排在維護社會問題的大前提下可能會放棄經濟效率的目標，于是造成國營企業人浮于事，效率低下，并為后來的國有企業改革埋下了隱患。即使是在確立了市場經濟體制之后，國有企業的用人制度也是觸動最少的。

目前，我們解決就業問題的方法更多了，主要是通過積極的財政政策來拉動投資需求，促使企業（包括國有企業）擴大規模，實現就業。但是這種擴張性的財政政策的持續性是很難保證的。而且，不論如何，就業還必須由企業的自發行為來實現。

民營和外資企業的發展壯大的確減輕了國有企業的就業壓力，也成為國有企業用人制度改革的有利條件。但是，應該看到我國的國情是還有占總人口的63.91%的人口在農村，剩余勞動力在1.5億人以上。并且，隨著農業技術進步，將有更多的農村剩余勞動力需要解決出路。國有企業作為社會主義性質的體現，必然還要在相當長時期內被迫承擔一定的就業功能。白重恩、李稻葵、陶志剛和王一漸（1999）的研究得出了與我們相同的結論。

國有企業承擔就業的社會功能與其作為企業的一般的就業功能并不好區分，但是，我們可以近似認為國有企業的這種功能直接表現為國有企業內部的“隱性失業”，所謂“隱性失業”是指勞動力邊際生產力低于其實際工資率的那部分就業。作為追求利潤最大化的一般企業是不會在企業內部出現“隱性失業”的現象的，而這一部分“隱性失業”正是國有企業在執行其社會功能。從表1袁志剛和黃立明（2002）的實證分析測算的1980年至1997年期間中國國有工業企業隱性失業率來看，我國國有企業從80年代中期出現“隱性失業”，且一直呈上升趨勢，而隨著國有企業改革的不斷深入，在1995年以后逐漸開始下降，但是同時也是我國就業壓力不斷上升的開始，城鎮登記失業率從1992年的2.3%上升到1995年的2.9%，進而上升到2002年的4%⑤。于是出現了微觀的企業效率目標與宏觀的充分就業目標的兩難權衡。而一個高失業率在任何國家的任何時代都不僅僅是一個經濟問題，而是一個嚴重的社會和政治問題。由于國有企業固有的效率損失，國有企業的這種社會功能不可能由自身的發展來解決，只能依靠整個國民經濟和非國有企業的發展而逐步取代，但國有企業這一社會功能的淡化過程將伴隨我國工業化的整個進程。

表1：中國國有工業企業隱性失業率％

（二）公共福利

1．教育。國有企業是在我國從農業國向工業國轉變中建立起來的，適應工業化生產的人才奇缺，而教育的投入又十分有限，國有企業為實現正常生產，建立大批職業技術培訓學校和相關學科的高等院校，培養了大量的產業工人、科技骨干和管理人才。隨著教育體制改革的深入和教育產業化進程的發展，這項功能大部分已經從企業中剝離出來。

2．醫療。醫療也曾經是國有企業的一項重要社會功能。各大企業的職工醫院是最明顯的表現。這種體制在過去為我國的醫療衛生贏得了國際聲譽，也確實成為國有企業的沉重負擔。隨著醫療體制改革的深入，很多企業辦的醫療機構已經逐漸分離，但是由于作為這一功能乘載體的公共衛生體系還不完善，我國的公共衛生狀況已經有惡化的趨勢（王紹光，2003）。

3．養老。在社會保障體系建立之前，養老是企業對職工低工資下就業的承諾，20世紀80年代中期以前，我國的養老保障實行的是以企業或單位為載體、以支定收的完全現收現付制。1984年，城市改革全面啟動，“放權讓利”企業改革措施的實施，使得國有企業的主體地位得到加強，且逐漸有了自身的利益要求，但養老仍然由企業來解決。隨著時間的推移，這種養老制度的弊端不斷暴露：（1）造成了新老企業負擔的不平等，老企業退休人員多、負擔重，新企業退休人員少、負擔輕；（2）造成國有企業負擔大于非國有企業，非國有企業不承擔養老義務；（3）使國有企業有動機將經營失敗歸咎于企業養老負擔過重，從而加大“道德風險”；（4）經營失敗的國有企業承擔著社會功能，從而不能破產，造成更多的效率損失。1993年中共中央十四屆三中全會頒布了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，規定城鎮職工養老金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合。1997年7月推出的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，使得“統賬結合”作為我國城鎮職工基本養老保險改革的目標模式正式確定下來，減輕了國有企業辦社會的負擔，使其在走向市場過程中與其他經濟主體平等地參與競爭。雖然在現實中由于國有企業的參加養老保險的比例大大高于非國有企業，1996年，國有企業、集體企業和三資企業參加養老保險的比例分別為95.15%、51.47%和27.48%（謝春玲，2002），國有企業的實際負擔仍然較高，但是，畢竟國有企業承擔養老這一社會功能從此成為歷史。

4．其他。除了以上論述的各項社會福利功能以外，國有企業還承擔著許多其他社會福利功能，涉及到職工生活的方方面面，可謂“無微不至”，大的方面如住房、社區服務，小的方面如幼兒園、上下班交通等等。這些方面不能說不重要，但是其中的大部分已經解決，并取得了很好的效果，比如住房體制改革不僅緩解了住房緊張，還使房地產業成為一個拉動經濟增長的支柱產業。當然也不能說這些改革沒有問題，但由于篇幅所限，本文不再擴展研究。

（三）國家產業政策執行

我國的產業政策有兩個主要目標，一個是一般市場經濟國家共有的目標，維護市場秩序，限制壟斷，保護競爭；另一個是由我國還是發展中國家的國情決定的，我國的產業政策還必須起到引導國民經濟發展的作用。

1．維護市場秩序，限制壟斷，保護競爭是每一個政府的產業政策的目標，對于國有企業也應該與其他企業一視同仁。而由于我國是發展中國家，某些重要的產業發展十分滯后，處于空白或者幼稚階段，在加入WTO的情況下很難與國外的跨國公司競爭，即使競爭規則是公平的，由于起點不同，這種競爭也是不公平的。國有企業可以借助國家財政投入的支持，迅速達到有效規模，并憑借國家信譽的保障與跨國公司競爭，避免國際壟斷。

不僅如此，戰略競爭性產業中的國有企業還具有特別重要意義。所謂戰略競爭性產業，主要是那些能夠反映國家經濟發展戰略需要，能夠支持現期經濟運行和未來經濟增長，能夠代表未來經濟發展方向和技術進步方向的產業，而這些產業又處于競爭性領域（胥和平，2001）。在不同的發展階段，戰略競爭性產業包含的領域是不同的，但一般都包括戰略資源產業，如煤炭、電力、石油等重要能源，以及鋼鐵、化工等重要原材料，和某些重加工工業，如鋼鐵、化工、汽車、電子等工業部門等。這些部門投資大、回收時間長，民間資本短期內很難見效。因此，在20世紀的前中期，許多國家對這些產業都采取國家投資建設，由國家壟斷經營的方式，實行較嚴格的政府管制。至今這些產業中的相當部分仍然由國家壟斷經營。隨著世界經濟一體化進程的推進，在一國內的壟斷在國際市場中就不再是壟斷，而壟斷帶來的效率損失也逐步顯現，于是政府管制政策逐漸放松，民間資本大量進入戰略性壟斷產業領域，國有資本的壟斷范圍和壟斷強度逐步縮小，而產業的競爭因素逐步增加，逐步演變為競爭性產業，其中的鋼鐵、煤炭等還被稱為“夕陽產業”。盡管如此，各國還是不同程度維護本國企業在這些領域中的存在，有的采取貿易保護和政府補貼方式，還有的采取國有化的形式，究其原因就是這些產業在國民經濟中有重要的戰略地位，維護本國企業在這些領域中的存在可以避免國際壟斷，減緩國際形勢的突變對國民經濟的沖擊。我國已經在這些產業中擁有許多國有企業，這些國有企業還要繼續承擔這一社會功能。

2．作為發展中國家，相對于發達國家來說，我國具有“后發優勢”，也就是說我們可以從發達國家的發展歷程中學習經驗，吸取教訓，少走彎路，快速發展。但是這種“后發優勢”的實現是有條件的，一個成熟的市場環境就是其中一個重要的條件。然而，由于我國經濟發展水平還比較低，很多產品和產業不存在市場，這對于私人企業來說一種盈利的機會，但是前期的市場開發和市場培育的成本可能十分高昂，而且一旦市場開發成功，市場培育過程完成，形成一定的市場規模之后，其他企業就會跟進，低成本爭奪市場規模，從而使領先者的前期投入無法收回。“春都”和“雙匯”，“長虹”和“康佳”都是很好的例子。在這場“開創”與“跟進”的博弈中，率先發現市場機會的私人企業可能會因為預見到市場培育完成之后，其利潤會被“跟進者”侵蝕，而放棄一個有前景的市場。這種結果明顯是社會福利的一個損失。如果國有企業能夠承擔這一市場開發和培育的職能，就可以起到引導國民經濟發展的作用，雖然國有企業本身沒有盈利，卻實現了整個社會福利的增進。

（四）技術進步與風險投資

對于國有企業技術落后的指責多數應該是指中小國有企業，而中小國有企業已經在“抓大放小”戰略中所剩無幾了。對于大中型國有企業來說，其技術水平應該可以代表國內的最高水平。而且，恰恰是因為其技術水平比較高，反而不符合我國要素稟賦的比較優勢，在國際競爭中往往處于不利地位，造成虧損（林毅夫和劉培林，2001）。但是，這些國有企業提供的產品和服務又是我們必需的。

由于我國還是發展中國家，技術進步主要依靠的是技術引進和技術擴散，最后才是技術趕超。在技術引進和技術擴散階段，由于國有企業可以通過政府集中各種資源、通過計劃控制達到分散風險的目的，以克服技術引進和技術擴散中的市場失靈問題，就可以快速建立工業化體系。這已經在我國工業化初期得到了證實。但是，知識經濟時代的高新技術引進和技術擴散在某種程度上本身就是一種創新，具有較高的不確定性，它需要良好的激勵機制和信息傳導機制，這是計劃體制下的國有企業難以完成的，所以，需要引入競爭機制克服“政府失靈”。但同時國有企業所需要的資源是由政府集中投入，并且有政府的擔保，仍然能夠起到分散風險的作用。市場經濟體制下的國有企業在效率方面會高于計劃體制下的國有企業，同時在分散風險方面又比私人企業具有優勢。

1．技術進步的社會效益經常是通過技術外溢來實現的，而且技術外溢在競爭性領域要比非競爭性領域作用更大。理論上，當某項技術存在聚集的情況或者該技術的用途比較廣泛時，技術的溢出水平相對較高（Helpman和Trajtenberg，1994）。而技術聚集和用途廣泛的技術經常是在競爭性領域。由于技術本身具有公共物品的屬性，一個企業對某一技術的使用并不妨礙其他企業對這一技術的使用，而技術開發的成本卻經常是由開發者獨立承擔，其他企業可以無成本或低成本使用這種技術，那么，就可能出現技術開發的社會收益高于私人成本，但私人成本高于私人收益，這種技術就不會被開發。這是一個典型的“市場失靈”。

當然專利制度可以對技術創新者進行保護，但是這種保護經常是有限的，其他企業往往可以通過模仿開發者的技術，并做出微小改進或改造就可以避開專利制度；對商業機密的保護更加困難，巨額的調查取證和訴訟費用使技術開發者望而卻步；壟斷也是一個辦法，但是壟斷的效率損失也是巨大的。國有企業可能是一個比較好的辦法，由國有企業進行技術創新，對這種技術創新的知識產權保護維持在較低水平，而技術創新的巨大初始投入以及未來的技術外溢造成的虧損可以由政府承擔，但整個社會福利得到了改進。事實上，國有企業已經在這方面發揮了重要作用（洪名勇，2002）。

2．技術進步必須有風險投資作為資金支持。我們知道，越是先進的技術對資金投入的要求也就越多，而要求資金投入越多，也就越難分散風險，風險也就越高。這就要求政府在其中起到分散風險的作用。尤其是在技術創新階段。比如，美國的信息產業起初是軍用技術，由政府投入巨資（財政補貼）才開發成功的，而后為美國經濟帶來了持續十幾年的增長奠定了基礎，并且至今仍保持世界領先。既然網絡技術前景如此好，美國的私人資本市場又很發達，為什么沒有私人發起這方面的研究呢？應該說對于這樣一個風險極高的技術研發，沒有任何私人或組織能夠承擔這種風險。

我們國家如果想發展高科技，也必須由政府來承擔分散風險的作用，而具體的執行者只能是國有企業。這一項社會功能還將在長期內由國有企業來承擔，不但是在技術引進和技術擴散階段如此，在技術趕超和可持續發展階段更是如此。因此，國有企業在支柱產業和高科技領域不僅不能退出，而且還將繼續承擔重要的社會功能，而不論其所處的是競爭性領域還是非競爭性領域。

四、結論及政策建議

由上面關于競爭性領域國有企業社會功能的分析，我們可以得出以下結論：

競爭性領域國有企業的效率低下在很大程度上是由于承擔了社會功能造成的。剝離國有企業的社會職能，依然是國有企業改革的重要內容。對于競爭性領域國有企業的戰略改組不能單純“一退了之”，必須積極探索承接國有企業社會職能的新途徑，在國有企業目前承擔的社會功能沒有其他更有效率的形式作為替代的情況下，國有企業貿然退出必然要引發各種經濟和社會問題。由于國有企業的特殊性，能夠承擔一般企業和政府所不能承擔的社會功能。所以，在我國工業化和市場化進程沒有完成之前，在社會保障、教育、衛生、科研等社會服務體系完善之前，在一段較長時期內，國有企業還將在部分競爭性領域存在和發展。

根據以上分析，我們提出以下幾點建議：

1．繼續改變“企業辦社會”的現狀，堅決將企業不應該承擔的社會功能剝離出去，讓國有企業輕裝上陣，成為真正的市場經濟中的競爭主體。

2．在剝離國有企業的社會功能的同時，必須建立并不斷完善與這些功能相適應的社會服務體系，避免這些功能缺失帶來的社會經濟問題。

3．必須進入的堅決進入，在市場機制不發揮作用，或者市場機制存在缺陷的領域，國有企業要適度而堅決地進入，承擔起應該承擔的社會功能，從而為整個國民經濟和社會發展做出貢獻。

4．在一般性競爭領域國有企業沒有必要繼續存留，應該堅決退出，讓市場機制充分發揮作用，提高企業和整個國民經濟的運行效率。

5．不能僅僅以利潤指標衡量和判別國有企業的優劣。由于國有企業承擔著社會功能，就不同于一般企業，不能簡單要求其實現利潤最大化，而是將利潤和其他社會目標綜合考慮，全面評價國有企業