淺議完善政府內部層級監督制度

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加強政府法制建設，是落實依法治國方略，建設社會主義政治文明的重要組成部分。在加強政府法制建設、實行科學民主決策、堅持依法行政，加強行政監督三個方面中，加強和完善政府內部層級監督，是一項大量的、經常性、成本最低、最具實效性的環節，筆者對此進行如下探討。

一、政府內部層級監督制度的內涵和原則

各級人民政府內部層級監督制度就是各級人民政府、政府各行政機關內部基于隸屬關系和《組織法》規定而產生的上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員的行政主體和行政行為進行的監督，是包括對抽象行政行為和具體行政行為以及有關制度建設在內的全方位監督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監督。它包括：市政府對縣（市）、區政府的監督以及對所屬部門和本行政管轄區域內與其部門平級并實行垂直領導的部門的監督；上級行政機關對下級行政機關的監督；行政機關對其內設機構及其直屬、委托等單位的監督；行政機關對本單位、本系統工作人員的監督。

政府內部層級監督主要包括行政執法（處罰）主體和行政行為的監督兩個方面。對行政執法（處罰）主體的監督，主要是依據法律、法規、規章及編制部門下發的“三定”方案。縣（市）、區以上各級政府法制機構完成審核工作后提請同級政府決定并以同級政府名義向社會公布監督范圍內的行政執法（處罰）主體資格及其權限。對行政行為的監督，包括對抽象行政行為的監督和對具體行政行為的監督。對抽象行政行為的監督，即對市、縣（市）、區、鄉（鎮）人民政府（含市、縣（市）、直轄區人民政府的派出機關）以及市政府所屬工作部門及駐地中省直行政機關，依照法定權限和規定程序制定的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力或者涉及其權利、義務的決定、規定、辦法、通告等規范性文件的監督，以及其修改、廢止、備案及備案審查工作的監督。對具體行政行為的監督，即對具有行政執法（處罰）主體資格的單位實施行政處罰、行政許可（行政審批）、行政征收、行政收費、行政確認等行政行為的監督，以及對其他國家行政機關，法律、法規授權的組織，行政機關委托的組織在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，做出的有關涉及公民、法人或者其他組織權利、義務的行為的監督。

政府內部層級監督要遵循五個原則：一是以黨中央、國務院和省委、省政府及市委、市政府提出的依法行政原則和要求統領政府工作，堅持從嚴治政，依法決策，提高效率。二是以經濟建設為中心，自覺服從并服務于改革、發展、穩定的大局，充分運用法律手段，為經濟、社會發展和對外開放創造良好的法治環境。三是認真履行憲法和法律賦予的職責，依法保障社會公正，維護法制統一，嚴格按照法定權限和程序辦事，忠于職守。四是適應現代化城市管理需要，按照全面建設小康社會的要求，轉變政府職能，改革行政管理體制，不斷提高行政效能和服務水平。五是維護人民利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，自覺接受國家權利機關的監督及人民群眾等各項監督。

二、內部層級監督的形式和方法

內部層級監督的形式要做到“三個結合”。一是要堅持日常監督與專項監督相結合。日常監督，就是各級政府、各行政機關對其管轄范圍內及業務領域的部門的日常管理，主要表現于日常工作所涉及到的行政審批、行政許可、行政處罰、文件的制發和備案審查。專項監督主要就是本級政府對各部門及各部門對其基層單位采取的上述工作范圍內的專項檢查監督，可以采取聯合調查的方式，對單一的某個領域進行集中的審查。例如市政府對所屬行政機關行政處罰方面的專項監督，可以采取調閱行政處罰卷宗、深入被處罰人單位了解情況及對被罰沒的資金和財物進行追查等形式，必要的可與審計、財政、物價等專項監督機關進行聯合檢查。二是主動監督與受理舉報投訴監督相結合。定期或不定期的“走下去”，積極主動的對下級政府或下級部門的政務進行檢查監督。同時通過設立舉報電話和受理群眾舉報和管理相對人的投訴進行監督，可以通過行政復議和監督通知書的形式進行處理。這項工作就要求各級政府和各行政機關要加強有關法制宣傳方面的工作，通過法律宣傳在整個社會上形成一種合力，來督促、約束行政機關依法行政。三是明查與暗訪相結合。明查就是公開的進行檢查，可以半年和年終根據責任制進行一次規模較大的檢查，也可以不定期的通知受檢單位進行檢查。檢查可以通過聽匯報、查資料、看制度、找問題等方式開展。“暗訪”更能增強檢查的真實性性。通過上述“三個結合”，運用各種監督手段，實行條塊結合、雙重層級監督，就能夠完善政府內部層級監督制度，不斷增加監督檢查的頻率，增強監督檢查的實效。

三、內部層級監督機制的制度保證

要切實轉變政府職能，適應法制建設的需要，建立和完善政府內部層級監督機制，必須依靠制度保證。

（一）行政執法責任制。各級行政機關要認真執行《行政執法責任制試行辦法》，以行政執法責任制為載體，將行政執法部門的法定職責權限和行為規范納入各級政府目標考核體系，通過逐級分解目標、落實責任主體、檢查考核并兌現獎懲等方式，加強和改善行政執法，促進政府（部門）行為的法制化，確保各項法律、法規、規章的貫徹落實，努力改善經濟發展環境，樹立良好的執法形象。把部門行政執法責任制作為考評各級領導干部施政水平和政績的重要內容，作為確認行政執法人員考核等次的重要依據，不斷豐富和完善考核內容，加強和改進方式，充分發揮責任激勵作用。

（二）完善規范性文件制發審核、備案及備案審查制度。制定年度計劃，實行規范性文件制發項目立項論證制度，完善制定程序。開展規范性文件制發調研、聽證，通過調查、座談、公布草案等方式廣泛聽取意見。堅持規范性文件制發在程序上必須經各級政府法制機構審核把關制度。認真貫徹執行規范性文件備案及備案審查制度。各級政府法制機構對上報備案的規范性文件要認真進行審核，對違法或不當的文件要及時予以糾正或撤銷，以維護法制統一，確保政令暢通。市政府出臺的規范性文件要及時上報省政府備案，接受審查。同時，要與改革、發展的進程相適應，及時修改和清理規范性文件，編撰合法適用的文件，剔除那些與發展社會主義市場經濟和轉變政府職能不相符合的文件內容，以凈化經濟發展的政策環境。

（三）行政復議制度。行政復議制度是行政系統內部自我糾錯的一種層級監督形式。各級政府、各行政機關要嚴格依照《中國人民共和國行政復議法》的規定，依法受理、審理行政復議案件。加大對違法或者不當行政行為的糾正力度，辦好行政復議案件，發揮復議監督職能，完善行政復議程序，提高辦案質量，維護管理相對人的合法權益。

（四）錯案追究和行政賠償制度。對行政機關和行政機關工作人員不認真履行職責、玩忽職守、徇私枉法、執法犯法，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益的，除依法予以糾正外，要嚴肅追究有關單位負責人和直接責任人的責任。事實行為造成管理相對人人身權和財產權損害的，要依照《中華人民共和國國家賠償法》的規定，對受害人進行行政賠償。

（五）重大行政處罰備案制度。按照《黑龍江省行政處罰監督辦法》的規定，行政機關和有關組織做出較大數額罰款、吊銷許可證、責令停產停業等重大行政處罰的，要按規定上報本級政府法制機構和上級主管部門備案。各級政府法制機構、各行政機關在接到下級或相關單位報送的重大處罰案件后，要認真審查案件的事實、內容、依據、程序、文書等，發現問題及時糾正。

（六）公開透明制度。各級政府、各行政機關通過日報、政府網站、公示板、觸摸屏等形式將行政機關的機構設置、管理權限、主要職責、本部門本系統的辦事依據、辦事內容、辦事程序、辦事條件、辦事時限、辦事結果和有關工作紀律及群眾舉報、投訴的途徑和方法等以及規范性文件等內容向社會公開，主動接受社會各界監督。各級行政機關還要建立向社會及管理對象開展法制宣傳的制度，建立宣傳效果的評價制度。

（七）層級監督與專項監督聯系會議制度。加大財政、審計、監察等專項監督力度，通過層級監督與專項監督聯席會議制度。溝通監督情況，總結監督經驗，完善政府各監督部門的監督網絡，形成監督合力。對行政機關違反財政法規和行政紀律的行為，要依法嚴肅處理，并予以曝光；對違法違紀的公務人員和執法人員，要堅決查辦；對涉及人、財、物分配等權力較集中的重點管理領域和環節，要實行人員定期審計、輪崗等制度。

（八）建立監督舉報電話及行政執法投訴制度。縣級以上政府及各行政執法部門應設立監督舉報電話，及時受理監督舉報案件及行政執法投訴，依法查處和糾正行政不作為、越權執法、徇私枉法等行政行為。