從權力行政到服務行政

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一

自二十世紀八十年代以來，西方各國政府迫于發(fā)展經(jīng)濟的壓力，同時為了適應經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢，開始變革其公共行政。美國匹茲堡大學教授蓋·彼得斯先生在《政府管理與公共服務的新思維》一文中對傳統(tǒng)公共行政模式的不適應性和未來公共行政模式的發(fā)展兩個方面作了全面分析（注：《西方國家行政改革述評》，P1—38，國家行政學院出版社，1998年3月版。）。

彼得斯認為，傳統(tǒng)的公務員制度和在政府管理過程中起作用的一些基本原則，明顯不像過去那樣具有傳統(tǒng)的權威性了。面對形勢的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政賴以生存的基礎正在受到挑戰(zhàn)。

1.政治／行政二分法及與其緊密聯(lián)系的公務員政治中立之主張落伍了。因為公務員在當今多數(shù)政府中發(fā)揮著重要的政策制定功能，且其整體作用具有明顯的政治化傾向。

2.以等級結構和規(guī)章制度為金科玉律的傳統(tǒng)政府管理模式——經(jīng)典的韋伯管理模式——顯得過時了。因為公共部門權力和權威來源正在不斷擴散，如市場成為檢驗政府績效的標準之一。

3.公共組織的常設性和公務員職業(yè)的終身性受到挑戰(zhàn)——公共官僚機構在當代環(huán)境中運轉失靈。因為非常設機構甚至臨時機構正在進入政府管理過程，如特設工作組、跨部門委員會以及其它類似的組織結構和根據(jù)工作量增加或減少雇員的人事措施已被一些政府采納。

4.職業(yè)文官完全服從政務官意志的原則不那么重要了。因為公務員的進取精神和自主性的發(fā)揮正在提高政府工作效率和效能。

傳統(tǒng)公共行政模式在當代環(huán)境中運行的有效性已經(jīng)降低，人們開始關注未來的政府模式。彼得斯分析了四種模式，并從組織結構、人事管理、政策制定和公共利益等諸方面闡述了每種模式對政府管理的影響。

1.市場模式（市場政府）。中心論點是政府管理要以市場價值為取向，同時用工商管理的技術手段改造傳統(tǒng)的公共行政。其理論基礎為：（1）公共選擇理論，（2）通用管理理論及其同盟新公共管理學。市場模式主張重組公共服務機構并在公共服務機構之間制造競爭、公務員實行功績工資制、政策制定的基層化和低成本提供公共服務。

2.參與模式（授權政府）。中心論點是政府在其管理過程中要賦予低層官僚更大程度的自主權，并讓公共行政的服務對象參與部分管理過程。其理論基礎為：（1）行為科學，（2）更高層次的“理性的民主分析”學說。參與模式主張賦予基層官僚和服務對象更大的決策參與權、在管理過程中將社會利益包括進來、自下而上的而非自上而下的管理決策過程和通過公務員與公民的直接對話機制實現(xiàn)公共利益。

3.靈活模式（靈活政府）。靈活模式針對的是政府機構的常設性和文官的終身性。它認為臨時機構和臨時雇員可以減輕政府財政壓力并使政府具有一定的靈活性。其理論基礎為：（1）新公共管理學，（2）勞動力市場理論。靈活模式主張在政府內(nèi)部實行一套新的非常設的靈活組織結構、根據(jù)公眾服務量調(diào)節(jié)雇員數(shù)和機構數(shù)、高級公務員影響政策的制定和通過降低政府開支實現(xiàn)公共利益。

4.非管制模式（解除管制政府）。非管制模式針對的是政治家和繁雜的規(guī)章制度及條例對公共行政的管制。它認為解除管制，釋放活力，可以提高政府的服務效率。其理論基礎為：行為科學。非管制模式主張政府運用自身的技能和資源來實現(xiàn)公共目標，支持官僚機構的高層決策者來調(diào)動整個機構的行動，賦予官僚機構更多的決策權和公共利益通過更少束縛的政府機構得以實現(xiàn)。

彼得斯認為上述四種模式在具有英美政治文化傳統(tǒng)的國家已初露端倪，有的已經(jīng)付諸實施，有的尚處形成時期，但都處于探索階段。每一種發(fā)展模式像傳統(tǒng)行政模式一樣利弊同在，要在政治上或實際操作上為政治家和國民接受，仍有漫長道路要走。同時上述幾種模式都有使政府空虛的效果。對原有的傳統(tǒng)模式進行變革，也許對于更多的政治家來說仍然是管理政府的最好方法。

二

彼得斯對西方傳統(tǒng)公共行政基本原則不適應當代環(huán)境的分析不完全適用于中國。基本原因在于中西方政治文化和政治體制的差異。第一，在中國，無論是在理論上還是在實踐中，政治和行政從未實現(xiàn)完全分離，基本上是一體化的。公務員也不須遵守政治中立原則。第二，等級結構和規(guī)章制度仍是中國公共部門的唯一權力來源。但這并不是說，中國公共行政模式就是經(jīng)典的韋伯管理模式，而且恰恰相反，現(xiàn)實模式與理想的科層制差距甚大。中國在改革開放進程中采取的政企分開、公務員考試錄用和健全法制等措施都是向韋伯模式邁進的必要手段。中國在公共行政領域不是規(guī)章制度多到足以束縛公務員的手腳，而是有許多“空白地帶”無法可依，以致造成公務員某些行政行為的完全隨意性。第三，中國行政機構的常設性和公務員職業(yè)的終身性受到了某種程度的環(huán)境挑戰(zhàn)。這是經(jīng)濟體制和行政體制雙重改革帶來的一種必然結果。但用臨時機構和臨時雇員來履行某些公共行政職能仍未能得到政府的認可。第四，四項基本原則、民主集中制原則等仍是中國公務員在公共行政過程中必須堅持的基本原則。由以上分析可以看出，國外公共行政模式變革的動因分析不完全適合于中國。但是，中外政府管理為適應當代環(huán)境的變化而主動尋求變革和發(fā)展則是一致的。況且，改革開放的中國會堅定不移地學習和吸收國外先進的行政管理理論和技術。鑒于此，彼得斯剖析的公共行政發(fā)展的四種模式值得中國在公共行政改革中予以借鑒。

中國傳統(tǒng)的公共行政模式是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，是政治、經(jīng)濟和行政長期一體化的結果，是在中國傳統(tǒng)文化的土壤中產(chǎn)生的。政府管理是以權力為中心的，故作者稱與此相關的公共行政模式為權力行政模式。本文通過特征描述來刻劃權力行政模式。

1、命令行政。中國公共行政依靠的是一套精密的等級組織結構和一套完整的行政權力體系運行的。公共政策的制定和實施完全依賴于權力的運作。政府是整個社會的中心，也是全社會的權力中心。政府機器乃至整個社會的正常運轉依賴于自上而下的行政命令。經(jīng)過20多年的經(jīng)濟體制改革，企業(yè)正在逐漸成為微觀經(jīng)濟領域的權力主體，隨著改革的深入，社會其它領域的權力也將會從政府權力體系中剝離出來。（注：劉俊生《中國走向管理時代》，載于《轉型時期的中國問題研究》，P194—209，改革出版社，1999年1月版。）命令行政有所弱化。盡管如此，政府權力的自動擴張機制（注：周耕妥《論政府權力擴張的形成原因》，載于《江西行政學院學報》，1999.1，P15—22。）和強大的政府“權力慣性”仍使當前的政府管理表現(xiàn)出命令行政的基本特征。

2、人情行政（非制度化行政）。中國公共行政的人情化在政府管理過程中起著相當大的作用。如果說命令是政府管理的第一潤滑劑的話，那么人情就是政府管理的第二潤滑劑。一方面，政府管理的某些領域制度不健全，致使公務員在這些領域的行政行為無法可依；另一方面，在制度健全的政府管理領域，公務員由于自身利益的驅動或外部因素的干擾而不能依法行政。以上兩方面因素生成了人情行政。人情行政導致公共行政理性化程度降低，由此制約著公共利益目標的達成。

3、經(jīng)驗行政（非技術行政）。官僚隊伍的非技術化和政府管理的非專業(yè)化，決定著公共行政只能是經(jīng)驗行政。在實行公務員制度以前，行政干部的準入資格、晉升資格和交流范圍一直沒有規(guī)定技術能力和學歷等限制因素，且空缺職位的人選尤其是中高級空缺職位的人選不是通過競爭機制而是采用直接委任方式確定的，職位管理沒有采用國際上通行的依工作性質(zhì)為標準的科學分類制度，由此產(chǎn)生的“萬金油”干部（業(yè)務非技術化和行政管理非專業(yè)化干部）隊伍勢必使政府管理只能在經(jīng)驗行政層面上進行。

4、多層行政。圍繞高度集權的計劃經(jīng)濟形成了政府集權等級體系，由此產(chǎn)生了多層行政的組織模式。政府管理必須經(jīng)過層層行政組織的努力才能達到公民和社會組織層面。即使這樣，政府決策也未必能夠落實下來。因為各種基層社會單位也都承擔著某些公共行政職能（作者不認為這是公共行政服務對象參與政府管理的方式）。可以說，當今政府龐大的多層行政組織如果離開了各種基層社會單位的幫助就不能有效地完成其公共行政任務。

5、受控行政（計劃行政）。全國政策的一統(tǒng)化決定著各級行政組織只能按命令和計劃進行。中央政府的政策、命令、指示和決定等在全國范圍內(nèi)有效，中央政府各部門、各級地方政府以及地方政府各部門都必須遵照執(zhí)行。各級地方政府行政命令的貫徹也是如此。雖然各級政府都強調(diào)貫徹上級政策應結合本地實際，但變更上級政策是不允許的。由此形成受控行政這一客觀狀態(tài)。

6、身份行政。中國長期以來實行一種不成文的身份制度，將就業(yè)人員分為三種身份：干部、工人和農(nóng)民。這種身份劃分融入了政府管理過程。政府人事行政就是一種身份行政，對內(nèi)身份等級明確（行政機關的內(nèi)部管理就是以這種身份等級為基礎的），對外整體上處于身份上的優(yōu)勢地位（行政機關對外部實施的公共管理常常是借助于這種優(yōu)勢地位得以實現(xiàn)的）。

三

中國自二十世紀七十年代末期開始改革開放，經(jīng)過十年多經(jīng)濟體制改革的探索之后，中共中央最終于1992年在十四大報告中確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體系的目標模式。但從完全的計劃經(jīng)濟體系過渡到完善的市場經(jīng)濟體系，不會一蹴而就，而是一個長時期的漸進過程。在轉型期內(nèi)，隨著改革的深入，法制逐漸健全，市場逐漸完善，政府處于“再造”過程。建立于經(jīng)濟基礎之上、為經(jīng)濟發(fā)展服務的公共行政模式也必將隨之發(fā)生改變。從世界角度看，全球化問題——大氣污染、森林損毀、水土流失、土地沙漠化、物種滅絕、糧食短缺、吸毒走私和黑社會等已對人類的生存和發(fā)展帶來威脅，公共行政的國際化趨勢在所難免。這給發(fā)展中國家的公共行政帶來巨大的外部壓力，唯通過變革適應環(huán)境。“大多數(shù)發(fā)展中國家的公共行政尚處于前韋伯主義階段，全球問題的形成，造成了公共行政現(xiàn)代化與現(xiàn)代性趨避機制之間深刻的矛盾沖突，其直接的結果是，發(fā)展中國家公共行政現(xiàn)代化改革的一系列政策和措施，都在很大程度上具有過渡性。”（注：陳周旺《全球問題視角下的公共行政改革》，載于《東方文化》，1999.2，P25。）中國是發(fā)展中國家，國內(nèi)改革和參與解決全球問題的雙重壓力，給公共行政帶來根本性的挑戰(zhàn)。權力行政模式難以適應二十一世紀的政府管理。以承諾行政、制度行政、技術行政、參與行政、自主行政和契約行政為基本特征的服務行政模式是未來政府管理可選擇的理想公共行政模式。但在轉型時期，政府管理只能采用具有過渡性質(zhì)的權力——服務混合模式。

1、命令行政與承諾行政并存。命令行政是計劃經(jīng)濟體制下的衍生物，承諾行政是市場經(jīng)濟體制下的必然產(chǎn)物。轉型期有計劃經(jīng)濟的成分和市場經(jīng)濟的成分，所以，政府管理必然是命令行政和承諾行政并存的局面。1997年煙臺市政府在某些公共行政領域中推出的“承諾服務”行政方式，收到了一定的效果。這是承諾行政的曙光，可惜未能在全國各地各級政府中推廣開來。可見，承諾行政的觀念和技術仍不為政府和公務員所接受，命令行政仍主導著政府管理。究其根源，一是因為命令行政觀念根深蒂固，政府和公務員的責任取向是對上級負責，且命令行政簡單易行。二是因為承諾行政是責任行政，政府和公務員的責任取向是對公民和社會組織負責，且承諾行政需要新觀念和新技術。一句話，命令行政概由政府和公務員自身利益所驅動，忘記了政府的合法性來源于它是公共利益的代表。承諾行政的背后是政府的市場價值取向。在發(fā)達國家承諾行政已成為政府管理的發(fā)展趨勢，如英國的“公民憲章”、加拿大的“2000年公共服務”計劃和馬來西亞的“顧客章程”等都是承諾行政的具體規(guī)劃。

2、人情行政與制度行政并存。人情行政是公務員將個人的私情因素融于政府管理過程，使政府管理行為缺乏理性的行政。它的極端化就是以權謀私。制度的不完備和有法不依是人情行政的根本原因，它是國家在治理社會過程中政府處于法制化程度較低階段的必然產(chǎn)物。改革開放初期，鄧小平同志就一再強調(diào)法制建設的重要性。1980年8月21日，鄧小平在回答意大利記者奧林埃娜·法拉奇提出的如何避免類似“”那樣的錯誤問題時說：“這要從制度方面解決問題。我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信、家長制或家長作風，甚至包括干部職務終身制。我們現(xiàn)在正在研究避免重復這種現(xiàn)象，準備從改革制度著手。我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義民主制度和社會主義法制。現(xiàn)在我們要認真建立社會主義民主制度和社會主義法制，只有這樣，才能解決問題。”（注：《鄧小平文選》（一九七五—一九八二），P307，人民出版社，1983年7月版。）在鄧小平依法治國思想的指導下，中國加快了立法的步伐。六屆、七屆、八屆全國人大及其常委會在任期內(nèi)（1983年—1998年）審議通過的法律及有關法律問題的決定分別為63個、87個和118個，期間頒布的法律總數(shù)為192部。（注：1998年5月26日《北京青年報》。）初步建立了中國的法律體系框架。1999年3月15日九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案將“依法治國”作為憲法基本原則確立下來。制度行政是依法治國思想在政府管理領域的實現(xiàn)方式。從政府的視角看，加強立法意味著中國正在逐漸邁向制度行政。但客觀地講，行政領域的法制化建設不如經(jīng)濟領域進展的迅速，有些方面仍無法可依，如中國沒有“行政程序法”，沒有“編制法”等等。轉型期內(nèi)應加快行政立法的步伐，為制度行政準備前提與基礎。除此以外，政府與公務員都應轉變傳統(tǒng)的人情行政觀念，樹立依法行政觀念。只有堅持制度行政方能提高公共行政的理性程度，減少公務員的個人私情在政府管理中的作用。總之，行政立法的緩慢和人情行政的自動生成機制決定著轉型期的政府管理必然是人情行政和制度行政并存的局面。

3、經(jīng)驗行政與技術行政并存。在古今中外的政府管理中，經(jīng)驗行政是不可避免的。在政府職能簡單和管理方式幾十年如一日的時代，經(jīng)驗行政足以維持政府的運轉。問題在于，當代政府職能的多樣化和公共行政科學技術含量的提高，僅靠經(jīng)驗行政就遠遠不夠了。轉型時期，政府轉換職能，且其管理方式劇烈變化，承諾行政和制度行政不斷地得以強化，加之公共行政的國際化和科學技術的迅猛發(fā)展，要求政府管理和公務員行政行為的科學化。因此必須造就一批懂科學、懂專業(yè)的技術官僚以適應新的政府管理。技術行政的實現(xiàn)在于行政管理的專業(yè)化、職業(yè)化和公務員隊伍的知識化。這需要從以下幾個方面努力：（1）行政職位規(guī)范化。對于每個行政職位除傳統(tǒng)的職責規(guī)范外，還要明確職位的技術規(guī)范——履行職務所需要的技能、知識和專業(yè)要求，以作為任用的一個必要條件。（2）公務員知識化。對在崗公務員進行公共管理知識和業(yè)務技術的培訓。（3）考任管理科學化。改革現(xiàn)行的考任制度，按照不同的崗位類別設計不同的考試內(nèi)容，采用完全競爭的方式選拔社會優(yōu)秀人才進入政府系統(tǒng)，逐漸造就一支技術型（包括管理技術和業(yè)務技術）的公務員隊伍。現(xiàn)有公務員隊伍的整體非技術性和政府培訓能力的有限性決定著以經(jīng)驗行政為主的公共行政仍要持續(xù)相當長的時間。

4、多層行政與參與行政并存。多層行政是由傳統(tǒng)金字塔式的科層等級結構決定的，也是行政集權化的結果。多層行政導致公務員，特別是中高級公務員，遠離服務對象，政府管理過程成為僵化的自上而下的垂直命令執(zhí)行過程，民眾難以參與政府管理。長期以來，“政治應該民主化，行政必須集權化”的傳統(tǒng)理論一直束縛著人們的思想，政府不能容忍公民和社會組織參與政府管理過程。隨著各國民主化程度的提高和民主范圍的擴大，20世紀后半葉民主行政得以逐漸發(fā)展，參與行政由此產(chǎn)生。1998年9月7日—11日在法國巴黎召開的第24屆國際行政科學大會以“公民與公共行政”為主題進行研討，充分顯示了民主行政的世界發(fā)展趨勢。各國與會代表討論了政府管理過程中的公民參與、公民和公共服務供應、公民保護形式和公共行政、公民與超國家行政、非公民和公共行政等問題。（注：宋德慈、高小平《參加國際行政科學學會第24屆代表大會情況》，載于《中國行政管理》，1998.12，P103—104。）中國近幾年頒布的《行政訴訟法》和《行政復議法》以及北京市等地方政府在確定居民水電價格時采用聽證制度等，作者認為這是中國在民主行政建設方面取得的一些新進展。參與行政的形式是多種多樣的，已在一些國家發(fā)展成熟的有：（1）聽證制度，即政府控制或指導的公共服務行業(yè)為服務對象提供參與決策的機會，讓其表達自己的意愿。如美國的“規(guī)制談判”制度就是一種不僅具有行政意義而且具有政治意義的聽證制度。（2）公共質(zhì)詢制度，即公民行使行政知情權的一種方式。公民和社會組織可以就某些公共行政問題質(zhì)詢政府，增加公共行政的公開性和透明度。（3）行政公決制度，即公民直接行使行政決策權決定某些公共行政問題。這是參與行政的一種極端形式。有學者認為，行政民主化應成為政府改革的目標。“當代行政民主化的實質(zhì)是大力發(fā)展直接民主；公民參與不僅僅是重塑政府的動力，也是政府改革的重要目標；一個國家的民主化程度取決于公民參與和實現(xiàn)行政民主化的程度。”（注：杜鋼建《公民參與在重塑政府中的作用》，載于《新東方》，1999.1，P64。）中國傳統(tǒng)的參與行政方式一般表現(xiàn)為群眾通過行政部門召開座談會，就某些公共問題發(fā)表意見——比較單一。在轉型期，隨著經(jīng)濟、政治和行政等方面改革的不斷深入，參與行政會逐漸受到政府和民眾的重視，公共行政將呈現(xiàn)多層行政和參與行政并存局面。

5、受控行政與自主行政并存。受控行政就是在政府管理過程中，下級（包括行政組織和公務員個人）必須嚴格執(zhí)行上級命令和決定，不得擅自變更和修改上級指示。受控行政是與計劃經(jīng)濟體制相適應的行政模式，它在形成政府管理統(tǒng)一化的同時，也使得行政組織缺乏活力和公務員的公共利益責任感降低。為克服弊端，各國政府在行政改革進程中下放了部分行政權力，使各級政府面向公民和社會組織的基層部門和公務員取得更多的行政決策自主權，同時加大其責任，形成自主行政模式。自主行政模式典型特點是有關公共問題的日常行政決策由傳統(tǒng)的自上而下變?yōu)樽韵露系某绦颉＜忍岣吡诵姓剩质艿焦竦臍g迎。在自主行政模式漸進形成的過程中，行政組織由傳統(tǒng)金字塔式結構重組為平板式結構，以適應新的模式。自主行政模式還要求公務員提升自己的管理能力并培養(yǎng)高度的責任感。中國公共行政長期是計劃行政，難以適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，唯開發(fā)自主行政方能與經(jīng)濟發(fā)展相匹配。但傳統(tǒng)行政的慣性和現(xiàn)代行政的吸引力構成一對矛盾，決定著在轉型期的公共行政將呈現(xiàn)受控行政和自主行政并存的局面。

6、身份行政與契約行政并存。市場經(jīng)濟體制的確立和法制化建設的進展，由身份行政向契約行政發(fā)展成為一種必然。在轉型期內(nèi)這種必然趨勢會造成中國公共行政的身份行政和契約行政并存的局面。契約行政包括兩方面內(nèi)容，一方面是公務員與政府關系的契約化，消除身份制。這是整個社會人事管理契約化發(fā)展趨勢的組成部分。另一方面是公共事務管理的契約化。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，行政體制改革業(yè)已啟動，政府向著“小政府大社會”的模式邁進，原有政府管理范圍將大大縮小，許多公共服務項目將實行合同化服務，即政府通過合同的形式將這些項目轉交給中介機構、民營部門或私有機構承擔。如法國采用“計劃合同”管理某些公共事務取得了明顯效果。契約行政在中國仍是新生事物，在身份行政的環(huán)境中推行契約行政，其難度可想而知，這需要轉變行政觀念和契而不舍的改革精神。

四

中國正處在前所未有的經(jīng)濟、政治、社會的全面改革時代，政府是這場改革的發(fā)動機和推進器。在這場洶涌澎湃的改革大潮中，政府也必須進行自身的改革，其職能在改革中發(fā)生著變化。政府職能決定著公共行政模式，職能轉變必然引起行政模式的變化。從各國政府發(fā)展史可以看出，政府職能變化有三個基本階段。（1）統(tǒng)治職能為主的階段。（2）保護公民自由、財產(chǎn)、生存、安全等基本人權為主的階段。（3）為公民提供教育、社會保障、低息住房等全方位公共福利為主的階段。對應的公共行政模式是：（1）權力行政模式（強權力弱服務行政模式——以行使行政權力為主的方式履行政府職能，達成公共行政目標）。（2）權力服務行政模式（權力服務混合行政模式——以行使行政權力和保護公民及社會組織權利并重的方式履行政府職能，達成公共行政目標）。（3）服務行政模式（弱權力強服務行政模式——弱化行政權力，以保護公民及社會組織權利和為全社會提供服務為主的方式履行政府職能，達成公共行政目標）。隨著改革的深入和歷史的發(fā)展，中國公共行政模式將由傳統(tǒng)的權力行政模式在轉型時期內(nèi)逐漸發(fā)展為權力——服務混合行政模式，最終達到服務行政模式。