試談建立勞動安全衛生三方協商機制

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一、從勞動關系看三方協商機制

（一）勞動關系三方原則（三方合作、三方關系、三方交往）是市場經濟國家普遍通行的做法。國際勞工組織區別于其它國際組織就是三方性（政府、雇主組織、工會組織）組織，國際勞工組織的主要使命之一就是制定和通過公約和建議書，公約和建議書又叫國際勞工立法、國際工會立法和國際勞工標準，內容涉及與工作相關的一切領域。國際勞工組織從1919年成立迄今制定和通過的公約184個，建議書194個，建議書是對公約的說明，其中有關勞動安全衛生的勞工標準占50%左右。我國目前已批準了22個公約。

我國是國際勞工組織175個成員國之一，也是國際勞工組織的創始國之一，有責任、有義務推動國內勞動安全衛生立法。近年來，我國加大了勞動安全衛生立法的力度，《勞動法》、《工會法》、《職業病防治法》、《安全生產法》相繼頒布施行，加快了與國際接軌的進程，其中有些勞動標準達到甚至超過了國際勞工標準。

（二）建立穩定、協調的勞動關系是市場經濟發展的客觀需求。協調和穩定勞動關系分為企業和社會兩個層面。

第一，企業層面的勞動關系。建立穩定、協調企業層面的勞動關系需要建立兩種制度：一是勞動合同制度。勞動合同是勞動者與用人單位建立勞動關系的基礎?！秳趧臃ā芬幎ǎ趧雨P系必須簽訂勞動合同。二是集體合同制度。集體合同制度是指企業工會代表職工與用人單位就工資、勞動安全衛生、休息休假、保險福利等勞動關系事項進行平等協商，簽訂集體協議或集體合同。勞動合同所確定的勞動標準不得低于集體合同的規定。

第二，社會層面的勞動關系。社會層面的勞動關系由政府、雇主組織（或企業家組織、經營者組織）和工會組織三方代表認真研究當地勞動關系的狀況和發展趨勢，把勞動關系方面帶有全局性、傾向性的重大問題列入三方協商的重要內容。

勞動合同制度、集體合同制度和三方協商制度構成了穩定、協調和規范勞動關系的機制?！秳趧臃ā穼⒓w合同制度、勞動合同制度做出了規定，《工會法》對建立集體合同制度、勞動關系三方協商制度均做出了相關規定。《職業病防治法》、《安全生產法》中明確了用人單位(生產經營單位)與勞動者(從業人員)簽訂勞動合同中要載明有關保障勞動者勞動安全衛生的事項，企業應履行將危險因素、防范措施以及事故應急措施告知勞動者的義務。

（三）勞動安全衛生是勞動關系的重要組成部分。所謂勞動關系，簡言之就是管理者與被管理者之間的關系。由于有的企業沒有建立穩定、協調勞動關系的機制或者機制沒有發揮應有的作用，致使勞動關系復雜，勞動爭議案件上升，甚至出現罕見的群體事件。其中，不少是涉及勞動條件、職業危害和工傷待遇等勞動安全衛生問題。據廣東省統計，在勞動爭議案件中，涉及勞動安全衛生條件和工傷保險的已達50%。因此，勞動安全衛生不僅是重大勞動關系問題，也是關系到人民群眾安全健康和改革、發展、穩定的大事。

二、三方機制的進展

（一）建立三方機制的依據。1976年，國際勞工組織通過的第144號國際勞工公約《三方協商促進貫徹國際勞工標準公約》和第152號建議書《三方協商促進國際勞工標準公約和促進有關國際勞工活動的國家行動建議書》以及1960年通過的第113號建議書《產業與國家兩級主管當局與雇主組織及工人之間進行協商與合作建議書》，其主要內容是：會員國承諾保證國際勞工組織活動有關事宜應在政府、雇主、工人代表之間進行有效協商。我國于1990年批準了144號公約，并在2001年10月27日第九屆全國人大常委會二十四次會議通過了《中華人民共和國工會法》修正案?！豆ā返谌囊幎ǎ焊骷壢嗣裾畡趧有姓块T應當會同同級工會和企業方面代表，建立勞動關系三方協商機制，共同研究解決勞動關系方面的重大問題。這是目前我國推行三方協商制度的惟一的法律依據。

（二）我國三方機制的情況。國家級勞動關系三方協商制度已經于2001年8月建立，目前全國省級和市一級的三方機制已經基本建立。三方機制正逐步向縣（市、區）和產業一級延伸，全國將建立多層次的社會層面的三方協調機制。

三、我國推行勞動關系三方機制中遇到的主要問題

我國推行勞動關系三方機制中遇到的主要問題是三方代表方面的問題。三方協商機制，實際上是一種平等對話的機制。政府、企業組織和工會組織三方的職能不能替代，各有側重和相互獨立，相互沒有隸屬關系，切實代表基層組織和會員的利益。

政府代表?！豆ā分忻鞔_規定政府勞動行政部門是政府的代表。一直以來，我國參加國際勞工大會的政府代表也是勞動行政部門。由此可以看出，勞動關系三方代表中政府代表應該由政府勞動行政部門擔任。

眾所周知，1998年國務院進行機構改革，政府行政職能進行重新歸并，過去由勞動行政部門行使行政職權的勞動安全衛生職能，分別由經貿部門或成立安全生產監督管理局承擔安全生產監督管理職能；衛生行政部門承擔職業病防治職能；部分特種設備管理（鍋爐、壓力容器）由質量技術監督部門承擔；工傷保險以及女職工和未成年工的特殊保護仍由勞動保障行政部門承擔；煤炭安全監管實行國家垂直管理。由原來一個部門分解到五個部門，執法主體發生轉移。勞動保障部門繼續再承擔勞動安全衛生的行政職能既不符合政府職能部門的職責劃分，按法律語言講是屬于行政越權行為，其行為也是無效的行政行為。

企業組織代表。計劃經濟時期，全國各地建立了企業家協會/企業聯合會（與經貿委關系密切），應該說該組織代表的對象是國有企業。隨著新建企業的迅猛發展，企業所有制形式呈現多元化，企業組織形式也呈現多元化，民間的商會、個體經營者協會、青年企業家協會、女企業家協會等相繼出現，企業家對企業家協會的依賴和信任減弱。由企業家協會/企業聯合會代表企業的代表性和權威性值得商榷，至少目前難以真正充當這樣的角色。

工會代表。建設職能、教育職能、維護職能、參與職能是工會四大社會職能，工會要進一步突出維護職能，履行維護基本職責。工會代表職工，但絕不是代替職工，更不能將屁股坐在職工的對立面，與職工對簿公堂更是荒唐之事，忘記了工會是職工利益代表者這一角色。

四、建立勞動安全衛生三方協商機制

（一）安全生產管理體制的變化

1.計劃經濟時期：國家監察、行政管理、群眾監督（通過工會）。

2.由計劃經濟向市場經濟過渡的轉型時期：企業負責、行業管理、國家監察（政府勞動行政部門代表國家監察）、群眾監督。隨后，又增加了一條“勞動者遵章守紀”。

由以上的安全生產管理體制的變化可以看出，無論怎么變都離不開政府部門、企業組織和工會組織的“三結合”管理體制?？梢钥闯觯@是勞動安全衛生三方機制的雛型。

（二）計劃經濟時期和轉型時期中勞動安全衛生的“三方”

1.關于國家監察?！栋踩a法》、《職業病防治法》中的執法主體分別是安全生產監督管理部門和衛生行政部門，法律賦予的是監督管理職責，并沒有賦予監察權，相反，監察部門對監管部門進行監察。

2.關于行業管理。國務院的機構改革中，多數行業演變成行業協會或辦公室，不再具有行業管理的職能，更多的是從事服務性工作。市場經濟條件下，企業已經沒有主管部門，而是自主生產、自我發展、自我約束、自負盈虧的經濟實體。目前，在深圳已經無行業主管部門或企業主管部門。

3.關于工會監督。1985年，全國總工會制定工會勞動保護監督檢查“三個條例”，即《工會勞動保護監督檢查員條例》、《工會勞動保護監督檢查委員會條例》、《工會小組勞動保護檢查員條例》，對工會勞動保護監督檢查行為進行規范。1992年《工會法》頒布實施，對工會勞動保護監督工作作出了規定。隨著改革的發展和深化，特別是我國加入WTO后，強化工會勞動保護群眾監督顯得更加重要和迫切。新修改的《工會法》增加了違反《工會法》的處罰力度，改變了過去《工會法》是“軟法”的被動狀況。與此同時，工會勞動保護監督檢查“三個條例”根據《工會法》、《職業病防治法》和《安全生產法》的有關規定，也進行了及時的修改和頒布。

（三）建立適應市場經濟條件并與國際慣例接軌的勞動安全衛生三方協商機制

1.設立勞動安全衛生專業委員會。在勞動關系三方協商制度或委員會中設立勞動安全衛生專業委員會或分委員會，協商解決勞動安全衛生重大問題。

2.三方代表。

①政府代表?！豆ā芬幎藙趧有姓块T是政府代表，我國的國家級以及地方的勞動關系三方協商會議制度或委員會中政府代表無一例外地都由勞動保障行政部門代表，這也是各國的通行做法。與此同時，勞動安全衛生的執法主體部門推薦出同等數量的代表，共同參加勞動安全衛生三方協商專業委員會或分委員會平等對話。政府要轉變角色，在三方機制中政府只是一個協調者和平等的對話者，而非居高臨下的行政管理者。不能濫用行政權力，強迫命令，貫徹其長官意志。

②雇主代表。要加快企業家組織建設，盡快培育壯大企業家組織，使其真正成為企業組織的代表，切實代表其會員的利益。特別要針對亂收費或減輕企業負擔方面反映會員的呼聲和要求。有人建議可由企業主管部門、企協和非公有制經濟的雇主組織共同組成“雇主代表”參加三方協商。目前，海南省建立的商會組織作為各類企業的代表參加三方協商，是培育雇主組織的一種有益嘗試。

③工會代表。維護職工合法權益是工會的基本職責，也是法定職責。生命是權益的載體，從這個意義上說，工會應該把維護職工安全健康合法權益放在維權的首位。

3.運作模式。

①在勞動關系三方協商會議制度或委員會下設立安全生產委員會。專題研究勞動關系中的安全生產重大事項。政府代表由勞動保障行政部門、安全生產監督管理部門共同擔任，代表人數是企業組織代表和工會代表之和。

②在勞動關系三方協商會議制度或委員會下設立職業病防治委員會。專題研究勞動關系中的職業病防治重大事項。代表由勞動保障行政部門、衛生行政部門共同擔任，代表人數是企業家組織代表和工會代表之和。

③在勞動關系三方協商會議制度或委員會下設立特種設備委員會。專題研究勞動關系中的設備管理事項。代表由勞動保障行政部門、質量技術監督部門共同擔任，代表人數是企業家組織代表和工會代表之和。

④在勞動關系三方協商會議制度或委員會下設工資委員會、保險委員會……

4.勞動安全衛生三方協商職能。

①政府方面的職能：政府在三方中具有導向的作用。宣傳、推動勞動安全衛生法律法規和政策的貫徹執行；通報有關政策制定和實施情況，勞動安全衛生審查批準情況，重特大事故和嚴重職業危害情況；協調三方達成一致意見。

②企業組織方面的職能：突出維護基層組織和會員利益的職能。及時反映經營者的意見和要求，特別是減輕企業負擔的要求；及時溝通、傳遞國家有關勞動安全衛生法律法規和政策，依法辦好企業；向所代表的企業如實反饋三方協商的內容；積極落實三方協調所達成的意見。

③工會方面的職能：參與制定涉及職工安全健康切身利益的政策；推動建立平等協商和簽訂集體合同制度工作；指導、幫助職工簽訂勞動合同，督促企業認真執行勞動合同，堅持用集體合同來規范勞動合同；負有積極落實三方協調所達成意見的義務。

五、結束語

建立勞動安全衛生三方協商機制，有利于政府加強勞動安全衛生的監督管理，有效控制和減少權力與資本結合的腐敗現象；有利于促進生產經營單位建立健全勞動安全衛生責任制；有利于工會履行維護基本職責，發揮民主監督作用。特別是我國已經加入世貿組織，融入世界經濟一體化，我國的勞動安全衛生狀況已經同人權問題、外貿出口問題相聯系，關系到我國的國家形象。因此，必須采取有效的辦法來防止和減少傷亡事故，控制職業危害。積極探索勞動安全衛生三方機制，與國際慣例接軌，吸收國外有益的經驗，把勞動安全衛生三方機制融入到我國勞動關系三方機制中，進一步充實勞動關系三方協商機制的內容，走出一條具有中國特色的勞動安全衛生三方協商機制建設的道路。