行政管理論文-農村稅改設計的缺陷和出路

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作為中國經濟體制改革的一個重要組成部分，農村稅費改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策正在全國20個省區轟轟烈烈地推行的農村稅費改革，被很多人寄予厚望，甚至被稱為繼、家庭聯產承包責任制之后的“中國當代農村的第三次革命”。

此次稅改的主要內容可以大致歸納為兩點：第一，通過取消三提五統、各種雜費，逐步取消勞動積累工、義務工，建立以稅率提高的農業稅以及農業稅附加為主體的農村稅制，即所謂“費改稅”；第二，通過中央和各級政府配套財政轉移支付填補地方財政缺口。

從目前的初步信息來看，由于改革力度大，試點地區的農民負擔平均水平有明顯降低，但新稅制推行不久就暴露出了一些問題，包括稅負不均、局部地區財政困難、行政運作難以為繼和轉移支付缺口較大等等。

農村稅改推行不久，就出現這么多的問題，可能意味著目前的改革在設計上存在一些根本性的缺陷。這就要求我們必須對農民負擔問題的本質進行更深入的考察。

從我們最近進行的跨省區大范圍的實證研究來看，農民負擔之所以成為問題，主要并不在于農民稅費負擔的平均水平增加過快，而表現在以下兩方面：首先，農村稅率的累退性增加，即在農村地區收入差距急劇擴大的情況下，傳統農村稅制沒有進行相應調整，從而使農村內部不同收入組人群稅負不均等，特別是收入較低的地區和人群承受了較高的稅費比例。

其次，農民負擔問題未必在于負擔絕對水平的高低，而在于農稅收入沒有主要用于農村公共產品提供，因此無法提高農村生產力、農民收入和生活水平。相反，農稅收入主要用于執行上面各級政府的各類管制任務，比如糧食收購和計劃生育等。一方面，這些管制任務本身可能就會扭曲資源配置，并帶來低效率；另一方面，由于各級政府之間的信息不對稱，管制政策在基層具體執行的成本無法精確測算，下級政府可能會以執行中央任務的名義同上級政府討價還價，并要求擴充編制和增加預算，從而導致稅費增加有所謂“搭車收費”的性質。中央每加一分稅，到了農民的頭上往往就變成了十分；地方政府借口執行中央的政策層公務員之家，全國公務員共同天地層加碼，農民負擔就日益加重了。目前農村稅費改革遇到一些問題，以及歷朝歷代的稅費改革之所以存在所謂“黃宗羲怪圈”，其表現形式雖有所不同，但根本癥結就在于此。

目前推行的新農稅制，存在以下幾個方面的問題：

第一，新的稅制設計主要把農民負擔問題看成是一個降低平均稅負水平的問題，沒有充分考慮、甚至是忽視了構成農負問題的主要原因是由于農民負擔的累退性越來越強，從而在新農稅設計中采取一刀切的辦法，這有可能惡化農民負擔的累退性。

農村新稅制在取消各種收費的同時，提高了農業稅稅率，但收入較低者在收入結構方面以農業收入為主，因此這部分農戶更容易受新稅制提高農業稅率的負面影響，不僅無法減少累退性，甚至可能導致相反的結果。換句話說，即使農民平均負擔由于取消各種收費而減少，最低或較低收入者的負擔也未必減少，而減少這部分人群的稅負水平恰恰應該是農稅改革的基本目標。從目前情況來看，那些收入比較高的人群，稅改后稅負的降低對其收入水平影響并不大，即使是稅改前較高的稅費水平，他們也能承受。但稅改卻使地方財政吃緊，并增加了上級政府財政轉移支付的壓力。財政轉移支付并沒有更多地落到應該接受補貼的收入較低者手中，這恰恰是稅制設計和轉移支付機制安排應該避免的問題。

第二，當前的稅改在農業稅稅率的具體確定和征收辦法上也存在一些問題。比如，相對統一的農業稅稅率忽視了根據納稅能力征稅的基本原則。在一些工商業比較發達、財政收入主要來自于非農業稅源的農村，原來就沒有太多地方性收費，提高農業稅率反而可能增加了農業和農民的稅負水平。而即使在經濟不太發達的地區，農業稅稅率在不同區位也未必要劃一，比如一些城市郊區，人均土地面積比較少，但級差地租比較高，如果按照農業稅計稅土地以耕地面積為計稅依據（農業稅常常以過去幾年的糧食作物平均產量核定），就必然導致稅收降低過多，從而擴大了地方財政缺口。

第三，形式上，目前的農村稅改希望通過建立新體制的辦法來減少農民負擔，但似乎并沒有充分考慮基層財政的可持續性，所以，到目前為止也沒有看到上級政府、尤其是中央政府在轉移支付方面的制度性和常規化安排。因此，最終可能仍然擺脫不了利用行政性措施來強行實施的辦法。如果地方財政出現巨大壓力，而上級政府財政轉移支付又無法完全補足，那么上級政府要么背離原先不再收費的承諾，要么就不得不采取強制性行政措施，要求地方必須在不增加稅費的前提下自行克服財政困難，而地方政府為了正常運轉的需要，加上可能被已經存在的遺留債務問題捆住手腳，往往很難做到這一點。

第四，新稅制改革忽視了上級政府管制的實施在農村稅費問題上的關鍵作用。實施上級政府的各種管制構成地方政府的主要任務，但在不同級政府之間信息不對稱的情況下，上級政府永遠不可能真正弄清執行這些管制到底需要多少經費和人員，也就不可能建立責、權、利明晰的制度化轉移支付安排。地方政府總是有各種理由要求擴大轉移支付。事實上，這一問題在農稅改革剛剛開始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削減地方行政開支、裁減冗余人員，而是以各種理由去千方百計爭取上級政府的轉移支付。這是上級政府要通過下級政府實施管制，但又存在信息不對稱情況下的必然結果。由此看來，放松和解除不必要的管制構成了解決農民負擔問題，乃至建構可持續農村新稅制的關鍵環節。

農村稅改設計的缺陷和出路第五，現有稅改強調了減少稅負的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農村公共產品供給建立充足、高效的融資渠道。在放松和解除上級政府管制后，基層政府的工作重點必須轉移到提供地方性公共產品，包括基礎設施、農田水利和農村基礎教育等方向來。有效的公共品供給能夠提高農業和農村經濟的生產力，并最終有利于農民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用財政支出的前提下，稅負絕對水平的提高可能會伴隨稅負相對（于收入）水平的下降。從這個意義上講，單純強調減少農民稅費的政策可能具有片面性。

總之，農村稅費問題，乃至整個“三農”問題的解決，不可能依靠一兩項改革措施，而是需要不斷總結經驗，逐步推進。作為中國經濟體制改革的一個重要組成部分，農村稅費改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策。但“放松管制”也絕非一個簡單的問題。政府管制本身包括了很多內容，且其貫徹實施涉及政府組織結構、財政收支體制、地方公共品供給機制以及行業管理體制等多方面的關系，甚至和意識形態問題掛鉤。每一個環節配合不當均可能使改革前功盡棄。農民的稅收負擔如何減低、稅收的累退特性如何扭轉等問題必須結合當前農村經濟的整體形勢和結構性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內。

進一步說，中國農村問題的根本出路在于加速生產要素的流轉，改善產業結構，提高農民的收入和消費狀況，提高就業水平和工業化、城鎮化速度。稅費改革必須結合這個背景展開，才能取得良好的效果。具體的改革措施應當以取消“不合理管制政策”為核心，切實提高農民真實收入，并充分考慮到目前鄉村財政的困境和民主制度建設的長期性，同時需要相關制度安排進行配合。在這個長期過程中，必須依靠市場機制發揮主導作用，不能一味依靠行政機制的干預。中央政府既要放棄“出政策，不出錢”的行為模式，又不能在農村問題上一言不發。公務員之家，全國公務員共同天地

稅費改革既要滿足宏觀經濟調整的需要，又要結合對基層政府的組織結構改革；既要進一步明確上下級政府之間、政府與農民之間的權責關系，又要充分調動地方政府對推進改革的積極性。

脫離地方政府利益的改革措施將無法推行，甚至將面對基層政府的抵制。■

作者為芝加哥大學經濟學博士。中國社科院世界經濟與貿易研究所助理研究員章奇、美國國家研究局（NBER）客座研究員劉明興對此文亦有貢獻