社會福利事業與社會改革

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摘要：改革開放以來，中國的社會福利事業在國家與社會關系的視角上，形成了領導控制模式。從武漢市的案例發現，這種模式既有顯著的優點，促進了社會福利事業的迅速發展，同時又具有嚴重的缺陷和弊端。借鑒發達國家和地區發展社會福利事業的經驗及教訓，中國社會福利事業中國家與社會的關系的改革應以合作互制模式作為目標。

關鍵詞：社會福利事業；國家；社會；關系

改革開放時期，城市社會發生了巨大的變化，民間社會的崛起就是其中一個重要的內容。民間社會幾乎是從無到有，從零開始發展的，在其成長發展的過程中始終離不開國家的培育、引導與扶持，當然同時也伴隨著國家的監督、管理與控制。“同西方的國家-社會對立的兩分法模式明顯不同的是，中國的國家-社會關系是建立在國家權力對民眾生活的滲透這一前提下，政府通過基層權力的有效組織將社區建設同政府治理目標結合在一起，它使得第三部門同政府之間相互依靠，但基層的民眾參與卻必須通過政府權力機構組織才能完成，它并非是完全自發的、自下而上的社會運動。”[1]社會福利事業作為民間社會活動的一個重要方面，自然也具有這些屬性和特征。社會福利事業中國家與社會之間關系的這種模式可以稱之為領導控制模式。本文將以武漢市的社會福利事業為案例，具體考察和分析領導控制模式的主要特征和缺陷弊端，并在理論分析和考察國外社會福利事業的基礎上，提出中國社會福利事業中國家與社會之間關系改革的目標模式。

一、領導控制模式的主要特征

改革開放以來，中國政府改革與發展社會福利事業的基本方針是，既培育、扶持社會辦福利事業的發展，又廣泛利用社會的資源發展國家辦的福利事業。在這些活動中，國家總是以一個大家長的面目出現，它與社會之間是上級與下屬的關系，是領導與被領導、管理與被管理的關系，因而從未出現也不可能出現過平等合作的關系。如武漢市現任民政局局長就認為，推進社會福利社會化，就是為改變過去單純依靠政府財政投資、完全由國家包辦包管的狀態，逐漸實現政府主導、部門配合、社會廣泛參與的發展格局。[2]“政府主導、部門配合、社會廣泛參與”，這正是領導控制模式的基本內涵。

領導控制模式主要有以下幾個突出特點。

1．國家對社會舉辦福利事業的鼓勵、引導和扶持

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這主要表現為國家通過動員督促社會組織及個人興辦福利事業，以及頒布鼓勵社會力量興辦福利事業的優惠政策。自1990年代后期以來，國家開始重視社會力量在興辦社會福利機構上的作用，積極鼓勵、扶持社會力量投資興辦福利機構，不過此時已主要是通過政策手段間接地進行引導和推動。如2000年11月武漢市政府制定公布了14項優惠政策，包括：在經費方面，各級財政部門將采取民辦公助的辦法，將一部分資金用于鼓勵、支持和資助各種社會力量興辦社會福利機構；在建設方面，社會福利機構的建設用地將劃撥供地或在土地有償使用費收取標準上適當降低，新建社會福利建設項目，市政基礎設施配套建設將酌情減免，并免交城市污水處理費；在稅收方面，社會福利機構的社會福利服務所取得的收入免征營業稅，并按照現行國家稅法規定，享受有關稅收優惠政策等。國家辦福利機構、社會辦養老機構和社區福利服務機構均可享受這些優惠政策。[3]2003年11月初，武漢市民政局向媒體宣布，凡有土地、房屋，預備床位在20張以上，每床位配套資金在3000元以上，配有相應的工作人員和設施的單位或個人，均可向民政部門申請開辦福利院。[4]這些政策措施的目的都是為了鼓勵社會力量興辦福利事業，以加快社會福利社會化的進程。

2．社會辦福利事業對國家在組織體系上的依附性

截至目前，中國城市民間社會辦的福利機構和團體無不是在政府的一手扶持下成立和發展起來的。它們的出現是國家有意讓出一部分社會空間的結果。其根本原因在于政府行動的限度，也就是說憑借政府現有的財力和物力，無法對大量的弱勢人群很好地履行社會保障的職責。政府為了緩解這個治理危機，通過從自身內部分化出或培育出非營利組織的方式，以合法地獲取民間社會的各種資源，舉辦各種社會福利事業。這種在政府的精心呵護下產生和成長的福利機構和團體，必然對政府具有很大的依附性，這種依附性首先表現在組織體系上。我們以武漢市最大的社會福利團體武漢市慈善會為例做一考察。該會的前身是市社會福利慈善會，社會福利慈善會和市民政局社會福利處實行合署辦公，也就是“一個機構，兩塊牌子”。1998年武漢市慈善會成立后才與社會福利處分離。但為了解決辦事機構人員的編制問題，市民政局找到一個變通辦法，即向市政府編制委員會申請設立了“武漢市慈善服務中心”，為事業編制機構，掛靠于慈善會，這樣就使慈善會的人員工資和辦公經費有了穩定來源，但也使慈善會繼續處于政府的依附地位。慈善會的領導成員大多是由市政府和民政局的領導兼任。如慈善會第一屆理事會會長由當時的副市長陳華芳擔任，第一副會長由市民政局局長李杰矩擔任，常務副會長兼秘書長由市民政局副局長楊戰兵擔任。這既體現了政府對民間團體和慈善事業的重視和支持，又保持了對它們的領導和控制。

3．國家對社會辦福利事業的監管和規范

除了對社會舉辦福利事業的倡導、扶持外，國家出于本能和職責還要對其進行監督和控制，也就是行使對社會活動的管理職能。一般來說，國家對民間社會活動的監督控制有正反兩個方面的功能。在改革開放時期，這種監控對社會福利事業發展的積極作用要大于其消極作用。武漢市福利事業發展到目前所取得的巨大成就即是明證。因為民間社會自發舉辦的福利機構，確實存在散、亂、差、良莠不齊的缺點，在其服務活動中很容易損害作為弱勢群體的服務對象的權益。政府代表人民的利益，對其進行監督和規范是十分必要的。當然我們也不可忽視國家監督、控制社會辦福利事業所帶來的一些缺陷和弊端。

2002年9月，武漢市民政局頒布實施了《武漢市社會養老機構管理實施辦法》，該辦法既允許所有的合法組織和個人投資舉辦社會養老機構，又對舉辦社會養老機構的審批、監督管理和法律責任等進行了較嚴格的規定。這反映出國家既鼓勵倡導社會力量舉辦福利機構，又擔心社會辦福利機構一哄而起導致良莠不齊，甚至不法分子乘機招搖撞騙、謀取私利，從而損害服務對象的合法權益。作為這樣一種矛盾的心態的表現，國家既在政策導向上提倡和鼓勵社會辦福利機構，又在具體實施中設置較高的門檻，并加以嚴格的約束和監督。如它規定，凡組織或個人欲舉辦社會養老機構，必須向擬設置社會養老機構所在地的區民政部門提出籌辦申請，區民政部門作出同意籌辦的決定后才能進行籌辦。籌辦結束具備開業條件時，必須向同意籌辦的民政部門申請領取《社會福利機構設置批準證書》。而只有符合社會養老機構設置的六項基本標準，民政部門審查和實地驗收合格，才發給該證書。取得證書后還必須到民間組織管理機關辦理登記手續，然后才能開業；社會養老機構的收費項目和收費標準，必須報物價部門審批后才能執行；社會養老機構應當在每年3月31日前向業務主管部門提交本年度的工作報告和下一年度的工作計劃，并報送統計報表和財務報表；社會養老機構將其所屬固定資產租賃或轉讓時，必須經民政部門和登記機關同意后，才能辦理有關手續；社會養老機構接受捐贈時應把捐贈數額和使用情況以書面形式報區民政部門；區以上民政部門應當依據社會養老機構行業標準對社會養老機構進行年度檢查等。

二、領導控制模式的缺陷和弊端

前文說過，城市的社會辦福利事業是在國家一手發起、培育和領導下成長起來的。國家與社會辦福利事業之間的關系既有倡導、鼓勵和扶持的一面，也有監督、管理和控制的一面。在大多數情況下，國家與社會之間是一種互相結合、配合依賴、交融滲透的關系。由于在國家與社會的關系中國家擁有巨大的強勢地位，幾乎完全主導和控制了社會力量的活動，從而形成了國家與社會之間關系上的領導控制模式。這種模式無疑取得了很大的成就，但也導致了一些缺陷和弊端，有些還帶有根本性和全局性，其中最主要的有以下兩個方面。

第一，社會力量自主性和活力的缺失。由于國家發展社會辦的福利事業，其初衷和目的是為了在自身資源有限緊張的情況下，讓社會力量利用自身資源舉辦一些福利事業，以補充國家辦福利事業的不足，緩解福利供需之間的突出矛盾。因此，在起初社會辦福利事業只是國家應付供給不足的手段，其地位和作用并不被國家所重視。只是到1990年代后期才開始重視起來，不但將社會與國家作為福利事業的兩大舉辦主體相并列，而且將以社會舉辦為主、“大社會、小國家”作為福利事業發展的方向。但是社會辦福利事業自始至終都是在國家的發動、推動和培育下成長和發展的，而且國家同時還要進行嚴格地監督、規范和管理。這種國家主動發起、社會被動響應造成了社會辦福利事業缺乏自覺性和內在活力，形式大于內容。此外，國家對社會力量舉辦福利事業的諸多限制和過于嚴格的監管也使其深受束縛，無法施展手腳，因而缺乏必要的獨立性和自主性，社會力量也就喪失了投身于福利事業的積極主動性。

第二，“大國家、小社會”模式造成國家政策對社會辦福利機構的歧視，以及國家辦與社會辦福利事業發展的不平衡。到目前為止，社會福利事業還是“大國家、小社會”的格局。而且社會辦福利機構中除了國有企事業單位、街道等舉辦的機構以外，真正利用非國有資產舉辦的福利機構可謂少之又少，如武漢市到2000年時只有6家，床位460張，占全市總床位的比重還不到8%。由于國家發展社會辦福利機構的目的只是替國家分擔福利供給的責任，以減輕國家承受的民眾福利需求的壓力，因此國家的政策對社會辦福利機構的歧視就在所難免了。如迄今為止，政府的經濟資助還只給予國家辦的福利機構，社會辦福利機構還無權享受。此外，國家每年均發行福利彩票，其目的就是將募集資金用于資助社會福利事業，然而迄今募集的資金卻只資助了國家辦福利機構，而將社會辦的福利機構完全忽略。諸如此類國家政策上的歧視還很多，十分不公平。

由于國家辦福利機構歷史上的壟斷和優越地位，以及國家政策對社會辦福利機構的歧視，造成了兩者之間的不公平競爭，本來就起點低、資源有限的社會辦機構在同國家辦機構的競爭中天然處于劣勢。這樣的結果是導致了國家辦與社會辦福利事業發展的不平衡，兩者的發展水平、物質條件差別很大。如武漢市國家辦福利機構到1990年代以后，由于市場化的改革，加上國家撥款逐年增加，其硬件軟件設施和收養對象的生活有了根本的改善。然而同期社會辦福利機構的狀況與之相比，卻很難令人滿意。例如大多數社區和街道舉辦的福利院硬件、軟件設施都較差，不僅有床位少、基本上沒有安裝空調等“硬傷”；而且也有服務和管理人員素質差、沒有經過專業培訓等“軟傷”。

三、福利供給主體的關系模式改革：合作互制模式

改革開放時期社會福利事業的這些缺陷和弊端，是由領導控制模式的過渡性和不合理性所決定的。只有進一步地改革社會福利事業，它們才能逐步地得到克服和消除；也只有到新的科學合理的福利事業模式建立時，這些缺陷和弊端才能消失。那么，對于中國社會福利事業中國家與社會之間關系來說，什么模式既是科學合理的，又適合中國國情，從而可以作為改革的目標呢？通過理論分析和汲取世界各國發展福利事業的經驗，本文認為合作互制模式是一種比較理想的選擇。顧名思義，這種模式有兩個基本的內涵，一是國家與社會之間的合作，二是國家與社會之間的互制。下面分別進行論述。

1．國家與社會的合作關系

現代社會福利事業供給主體的角色結構應該是小國家-大社會模式，在福利服務的供給中民間社會占了主體地位，國家居于次要和補充的地位。但是由于社會力量舉辦福利事業有一些固有的缺陷和不足，這被美國學者薩拉蒙稱為非營利組織的“志愿失靈”，包括慈善的資源不足、慈善的特殊主義、慈善組織的家長作風以及慈善的業余主義等，而這些不足正好是國家之長，因此就由國家出面進行彌補和補救。另一方面，政府在提供福利服務時也有許多弊端，這些短處又正好是社會之長，需要社會來介入和替代。這樣經過長期不斷的調適，逐漸形成了兩者基于比較優勢和互補性的分工合作關系。這種理論解釋被稱為相互依賴理論，主要由薩拉蒙提出，是當今西方社會非營利組織研究中具有代表性的理論。

分工合作關系的基礎是分工，沒有分工就談不上合作。國家和民間社會的分工包括橫向和縱向兩個層面。橫向分工是指國家與社會在社會福利服務中存在著業務上的分工，一般國家負責的服務是那些政策性較強、具有強制性的業務，因此需要借助政府權威加以執行；而民間社會提供的服務則是那些純粹服務性的非政策性業務，服務對象自愿接受服務，機構與服務對象之間是平等服務的消費關系。這種服務占了社會福利服務的大部分。因此在福利服務的供給格局中，民間社會起到主要的作用，政府則起到補充的作用。縱向的分工是指國家和社會在供給福利服務過程中的分工，它表現為國家負責供給福利服務的第一個環節即提供資金，而社會則負責后一個環節，即提供福利服務的工作。

在當今世界，大多數國家尤其是發達國家或地區都實行了上述橫向和縱向的分工與合作。例如香港現有的福利事業體制就可歸納為政府統籌資助、社會廣泛參與、民間承擔服務。政府的主要職能是實施宏觀管理，資助、監督民辦福利機構。香港社會福利團體共管理著2900多個福利服務機構，政府直接舉辦和管理的福利機構共有360多個，此外還有少量私人開辦的福利機構，其中絕大多數的福利機構都接受政府的資助，如1998年香港共有2872個社會辦福利機構接受了社會福利署的資金資助46.34億元，占社會福利署總支出的75%，政府舉辦的福利機構接受的資助只占政府總支出的25%。政府的撥款占到社會辦福利機構全部收入的80%以上。[5]在西方發達國家（含日本），一般來講，以社會福利服務為主業的非營利組織，其資金收入大部分也是來自政府資助，在這些國家基本上都形成了政府資助非營利組織，非營利組織提供服務的福利運作模式，或者換一種說法，政府是社會福利服務經費的主要來源，民間非營利組織是服務的主要提供者。我們可以美、英、法、德、意大利、日本六國為代表進行考察。從總體上看，這六個國家的社會辦的福利組織最主要的收入來源是政府支持，政府資助占到了這些福利組織全部收入的58%。如果分國別來看，除了英國以外，其他5個國家社會辦福利組織的收入中政府資助的份額都占到了一半以上。具體情況見下表：

法國

德國

英國

意大利

美國

日本

全部

份額

60

83

26

60

51

65

58

發達國家的政府資助占社會辦福利組織機構收入的份額（%）

2．國家與社會的互制關系

國家和社會在相互合作的基礎上，還要進行互制。互制是本文提出的新概念，顧名思義指國家和社會之間的相互制約，包括國家對社會的監督、規范和引導以及社會對國家的約束、限制和影響等。這種互制“不是傳統的‘民反官’式的模式，而是在總的價值原則上與國家一致的、二者間在合作中相互制約的模式”。[6]合作的主要內涵是互動，互制和互動是相反相成、辯證統一的一對關系，合作互動是相互促進、相互帶動的積極的含義，互制則是相互約束、相互抑制的消極的含義。互制的前提是雙方之間獨立自主和自治。如果一方是另一方的附屬物，聽命于對方，就談不上互制甚至合作互動。

在發達國家和地區特別是西方國家，國家和社會之間也都程度不同地形成了一種互制關系。例如在香港，政府與民間福利組織之間就存在著一種互制關系。在福利服務領域除了由行業協會實行自律性的自治，進行自我管理以外，還必須有政府進行宏觀的監督管理。這是因為無論是服務機構還是行業協會，都存在一定的特殊利益，有可能與社會公共利益出現矛盾，這就需要政府出面代表社會的利益進行監督管理。反過來，民間福利組織也能在一定程度上制約政府的行為。如行業協會可以影響政府社會政策的制定，代表成員機構參與政府的決策過程，以及通過向政府反映政策執行的情況，促進政府檢討和修改相關政策。行業協會還可以代表福利服務行業或某些會員與政府交涉，維護本行業或會員的合法權益。在西方國家，由于民間團體的繁榮強大和悠久的市民社會傳統，民間福利組織對政府的制約作用要顯著得多。即使這種作用由于二戰以來福利國家的興起而有所弱化，但它一直是存在的，而且西方思想界也不斷地對這種制約作用的弱化趨勢進行揭露和批判。如哈貝馬斯在《合法性危機》一書中對福利國家將越來越多的功能委派給“政治上適合的”私人行動者的傾向提出了批評，認為這些私人行動者放棄了他們作為對國家行為的批判者的角色。[7]p(268)民間社會在當代又被稱為公民社會，公民社會的理論家們也認為，一個強大的、活躍的、參與式的公民社會將使國家更加負責任地行動并對公民的需要更快地做出反應。

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參考文獻：

[1]熊躍根.轉型經濟國家中的“第三部門”發展:對中國現實的解釋[J].社會學研究,2001,(1).

[2]萬勇局長做客“政協論壇”暢談社會福利社會化[DB/OL].武漢市民政局網站,2004.10.26.

[3]市人民政府關于加快推進社會福利社會化的通知[DB/OL].中國武漢網,2003.12.

[4]武漢市民政局昨宣布單位個人可申辦福利院[DB/OL].荊楚在線.2003.11.3.

[5]黃黎若蓮.“福利國”、“福利多元主義”和“福利市場化”探索與反思[J].人大復印資料(社會保障制度),2001,(1).

[6]魯品越.中國歷史進程與市民社會之建構[J].中國社會科學季刊(香港),1994,(2).

[7]何增科.公民社會與第三部門[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

OntheReformoftheModeloftheRelationsbetweenStateand

SocietyinSocialWelfareServices

——AReviewwithWuhanasaCase

LIZhan-le

(SchoolofPublicAdministration,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou450001)

Abstract:Intheperiodofreformandopening-up,socialwelfareservicesinchinahaveformedthemodelofleadershipandcontrolfromtheviewoftherelationsbetweenstateandsociety.WithWuhanasacase,wecanfindthismodelhavenotablemerits,thuscausingrapiddevelopmentofsocialwelfareservices.Atthesametimeitalsopossessesseriouslimitationsanddrawbacks.Usingtheexperienceandlessonsofdevelopedcountriesandregionsforreference,thefuturemodeloftherelationsbetweenstateandsocietyinsocialwelfareservicesshouldtargetthemodelofcooperationandmutualrestrictioninchina.

Keywords:socialwelfareservices;state;society;relations