環境管制政策的反省政與改進探討論文

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摘要：加強環境管制是21世紀世界各國環保實踐的一個重要趨勢。反思我國的環境管制政策，其主要存在弊端為：實施及執行成本高昂、收費率太低、管制監督不力、違法成本低廉。因此，建議通過樹立管制新理念、加強環境管制政策效率分析、加大管制力度并嘗試推行自愿性環境協議等措施，加強管制政策的環境保護功能，以實現環境保護與經濟發展的“雙贏”目標。

關鍵詞：環境管制；管制政策；成本—收益分析

一、我國的環境管制政策

環境管制是社會管制的一項重要內容，目的在于達到保持環境和經濟發展的相互協調。傳統的環境管制政策工具大致可分為三類：一是命令控制型措施；二是經濟激勵型措施，主要包括收取污染稅、可交易的污染許可證制度；三是社會公眾的自我控制型措施。目前，環境管制進入第三代，一方面政府在不斷提升現有環境管制的質量、簡化管制程序、減少管制成本，另一方面則是尋求更好的政策工具，將各種措施結合起來。到目前為止，我國的環境管制主要體現為命令控制政策和排污收費制度。

我國的命令控制政策主要采取了兩種形式：一是政府對污染水平實行管制，制定有關環境標準，包括污染排放的種類、數量、方式等污染指標，并以相應的法律法規保障其被執行。對于不達標者，政府可采取強令關閉、限產限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個可接受的水平。二是政府直接管制生產過程，對企業所使用的原料、燃料等做出具體規定，要求其必須達到某種質量要求；或強令企業安裝廢物廢水的回收或處理設備，以盡可能減少污染物排放量。違反者同樣將受到相應的制裁。

20世紀70年代末我國根據“污染者負擔原則(PPP)”提出并實施排污收費制度，主要是向排放“三廢”的企業收取排污費，包括超標排污費和排污費兩項內容。排污費是就所有排污行為收取費用，而并不考慮所排污物是否超標。超標排污費則是向排放污染物超過國家環境標準的企事業單位征收，這是目前最廣泛開征的排污費，開征項目已包括污水、廢氣、固體廢物、嘈聲、放射性廢物等五類共70多項。

二、對我國現行環境管制政策的反思

環境管制一直是我國環境污染治理所采取的主要政策之一，它對于我國的環境保護的確起到了一定的積極作用。但隨著時間的發展，也暴露出其諸多弊端：

第一，命令控制政策的實施及執行成本高昂。環境污染是一種典型的負外部性。解決負外部性問題最直接有效的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制這種行為。作為管制工具，命令控制政策雖然環境效益明顯，但其目標只是保護環境、控制企業對環境的污染程度。從實際效果來看，這一方式在改進環境質量狀況的同時，可能導致大量的交易成本并造成效率損失。泰坦伯格發現，要實現同樣程度的污染控制，命令控制型手段的成本相當于最小費用手段的2-22倍[1]。一方面，排污標準和技術標準的制定和調整要求政府必須掌握大量而準確的信息，任何信息上的差錯都會削弱管制措施的有效性。事實上政府很難做到這一點，其制定的標準往往與理想的標準存在較大偏差，因此，這一政策的制定和實施需要花費大量的交易成本。另一方面，污染源對環境管制政策的執行可能導致較高的服從成本和經濟效益損失。由于我國存在大量污染源，而其個體間污染控制成本千差萬別，對不同的污染源采取整齊劃一的標準，既限制了其中邊際成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不當的昂貴污染控制措施，從而帶來巨額的效率損失。

第二，排污收費制度的費率太低。排污收費是庇古稅在實踐中的一種應用形式，其目的是借助市場力量對相關主體的經濟利益進行調節，促使其做出有利于環境的決策。在完全市場條件下，污染源的排污行為同樣受市場機制控制：如果排污費高于其邊際治理成本，他們就選擇治理；反之，則選擇繳納排污費。我國現行排污收費制度最大的弊端就是收費標準太低。據測算，排污收費僅為企業污染治理設施運轉成本的50%，某些項目的收費甚至還達不到污染治理成本的10%。過低的收費率以及濃度收費和單因子收費的做法，對企業控制污染的刺激作用很小[2]。雖然排污收費專項資金的使用增強了污染治理的能力，但作為環境管制政策，排污收費制度并沒有發揮通過市場手段來控制污染的作用。因此，相對于環境管制目標而言，排污收費制度既沒有將環境污染水平控制在一定范圍內，同時也扭曲了資源配置。

第三，管制監督不力，違法成本低廉。目前，我國環境管制中不容忽視的另一個問題就是相關部門監督不力，從而導致本就效力極其有限的管制政策更顯蒼白無力。首先，由于環境產權不明晰，我國的環保執法部門及各級政府官員并不能真正擔負起監督不力所要承擔的責任。尤其是在公有制下，財產所有者獨自承擔成本并獨自享有收益這一原則總是被違背。我國長期以來的公有制、難以明確的環境產權，加上尚未徹底完成的經濟轉型，導致了目前環境管制中監督及問責機制徒有虛名。其次，處罰是管制中的重要一環，處罰的力度事關管制效果成敗。我國長期以來對環境違法行為處罰力度較輕，導致違法成本過低。

三、改善我國環境管制政策的建議

單一的政策工具，高昂的實施代價，低廉的違法成本，巨額的違法利潤，注定了我國環境管制政策的低效。總之，環境管制政策在中國環保實踐中的作用發揮并不盡如人意。究其原因，則既有主觀認識的偏差，也有客觀制度因素。建議借鑒環保發達國家的成功經驗，以先進的理論指導實踐，并通過制度體系的完善加強管制政策的環境保護功能。

第一，摒棄陳舊觀點，樹立管制新理念。在生態環境保護與經濟增長關系的認識方面，我國傳統觀念認為，實施環境管制必然加大企業的生產成本，降低效率。政府也假定企業總是具有以犧牲環境為代價謀取自身利益的動機。這種建立在政府與企業對立關系基礎之上的環境管制及其實施機制，必然受到以追求利潤為主要目標的企業的抵制。相應地，環境管理成為政府與企業之間的角力戰：企業想盡各種辦法規避政府管理，污染問題屢禁不止；而政府盡管投入大量資源對企業的排污行為進行監管，卻往往事倍功半。我國的環境管制政策長期深陷泥潭，正是受此觀念影響。事實上，環境保護與企業競爭力之間并非是單純的對立關系。哈佛大學著名戰略管理學家邁克爾·波特教授研究認為，有效的環境管制在提高企業成本的同時，可通過創新補償與先動優勢等途徑為企業創造收益，部分或全部彌補企業遵循環境管制的成本，甚至會給企業帶來凈收益，即環境管制與企業競爭力之間可以獲得雙贏[3]。

第二，加強環境管制政策效率分析，多種工具相互配合。對于環境污染問題，政府可以通過環境管制加以解決，但并不一定有效率。因為外部性問題的解決，從根本上講還是成本與收益的比較問題，只有當實施環境管制政策獲得的社會效益大于其所產生的社會成本時，才意味著這一政策相對于市場是有效的。雖然成本——收益分析不是政府進行環境管制目標決策的唯一參照體系和評估尺度，但它是一個主要的標準，要求政府在制定和執行環境管制政策時必須考慮到管制的效率問題。對環境管制政策進行成本——收益分析，可以權衡有限的資源如何在污染控制與經濟增長等其他用途間配置，并可以清楚表明管制應達到的合理程度。系統的成本——收益分析方法在美國的環境管制政策制定和實施中并發揮了積極作用。相比之下，我國環境管制政策選擇恰恰缺少了這一重要分析工具，導致政策手段單一且成本過高。

第三，健全法規，增強管制的嚴格性。近年來，國內外日漸強烈的環境壓力迫切要求一國制定實施越來越嚴厲的環境管制政策。根據波特理論，嚴格的管制與寬松的管制相比，可以產生更大的創新補償，因為嚴格的管制會促使企業更注意廢棄物的排放并采用根本的治理方法。雖然適應成本會隨管制嚴格性的增強而增加，但創新補償的潛力會增加得更多。因此，適應的凈成本會隨著管制的嚴格性而下降，甚至會成為成本凈收益。而在我國，企業長期以來的污染治理卻主要采取末端治理模式，即控制污染。末端治理的主要目標是污染物的達標排放和廢棄物的處置，卻忽視了其他生產環節的污染控制問題，是一種內在成本很高的辦法。事實證明，環境污染的產生并非簡單的生產末端的問題，在生產過程的很多環節中都存在或輕或重的污染問題。因此，建議盡快立法明確環境產權及責任劃分，加強政府環境職能部門及責任者的環境監管職責，加大其監管成本，在此基礎上采用更為嚴格的管制政策，嚴格執法，促使企業采用更嚴格有效的污染防治措施。

第四，嘗試推行自愿性環境協議。自愿性環境協議是西方國家近年來環境管理中基于政企合作的制度創新，是與傳統的命令控制型環境管理模式及以市場為基礎的環境管理模式相互補充的一種制度形式。基于雙贏理念，這一制度形式通過引入政企之間的技術與信息共享、談判協商機制等方式，使制度的制定與實施過程充分反映了政府與企業雙方的要求，部分解決了由于信息不對稱而導致的決策低效問題，減少了政企對抗關系所導致的較高交易成本。隨著我國企業和民眾素質及環境保護意識的不斷提高，以及企業從環保中獲得激勵的增加，政府與企業達成自愿協議的空間也隨著放大，企業有動力通過承諾實施一些嚴于管制的措施，以換取政府在某些方面管制的放寬和信息、技術、資金和信貸等方面的幫助和支持。因此，在正確認識管制對生態環境及經濟發展的基礎上，可以考慮嘗試引進這一制度，以一種更為和諧的、低成本的方式最大限度地發揮民間對環境保護的貢獻。公務員之家

參考文獻：

[1]羅杰·珀曼著；候元兆譯.自然資源與環境經濟學[M].北京：中國經濟出版社，2002.129-132.

[2]宋健敏.論西方國家的環境管制政策[J].經濟評論,2003,5:37-39.

[3]王斌義.環境管制對技術創新的影響新探[J].技術經濟與管理研究,2004,6:72-74.