分析政府質(zhì)管目標(biāo)形式的轉(zhuǎn)變

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摘要：政府質(zhì)量管理在現(xiàn)代意義上的目標(biāo)模式是顧客導(dǎo)向的服務(wù)型模式，其核心是公共管理職能和方式的轉(zhuǎn)型。包括由等級管理轉(zhuǎn)向參與管理、由依人管理轉(zhuǎn)向依法管理、由控制管理轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)管理、由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理、由包攬管理轉(zhuǎn)向服務(wù)管理等。

關(guān)鍵詞：政府質(zhì)量管理目標(biāo)模式

客觀地說，當(dāng)前學(xué)術(shù)界熱衷討論并在政府積極實(shí)踐的“新公共管理運(yùn)動”仍沒有完全脫離企業(yè)型模式的窠臼，只是隨著社會對公共服務(wù)質(zhì)量要求的提高而進(jìn)一步突出了“顧客導(dǎo)向”、“服務(wù)導(dǎo)向”的內(nèi)容，體現(xiàn)了質(zhì)量管理與現(xiàn)代公共管理的契合點(diǎn)。可見，政府質(zhì)量管理在現(xiàn)代意義上的目標(biāo)模式是顧客導(dǎo)向的服務(wù)型模式，其核心是公共管理職能和方式的轉(zhuǎn)型。結(jié)合我國公共管理的實(shí)際情況，包含以下幾個方面的轉(zhuǎn)變：

一、由等級管理向參與管理轉(zhuǎn)變

我國傳統(tǒng)的公共管理體制等級森嚴(yán)，個人的人格權(quán)威往往高于其職務(wù)權(quán)威，“官大一級壓死人”的現(xiàn)象比較普遍；上下級之間也存在類似現(xiàn)象。

公共管理過程充斥著上行下效、惟命是從、只對人不對事的思維和行為傾向。這一傳統(tǒng)造成了我國公共管理無的放矢、盲目指揮、高成本、低效率的現(xiàn)狀。社會利益結(jié)構(gòu)分化使利益主體形成強(qiáng)烈的主體意識和利益意識，要求實(shí)現(xiàn)公共管理的科學(xué)化和高效化，以現(xiàn)代化的決策模式和執(zhí)行手段為社會提供公共產(chǎn)品服務(wù)。這就要求充分發(fā)揮政府內(nèi)部一般人員和低級機(jī)關(guān)以及社會組織和公眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，參與公共決策的制定和執(zhí)行過程。

二、由依人管理向依法管理轉(zhuǎn)變

我國傳統(tǒng)公共管理體制中與等級觀念緊密相聯(lián)的是人治觀念。“官本位”觀念和“官大學(xué)問大”的觀念結(jié)合在一起，更強(qiáng)化了這種人治傳統(tǒng)。其必然結(jié)果是導(dǎo)致公共管理中的經(jīng)驗(yàn)主義傾向和“人情風(fēng)”盛行。經(jīng)驗(yàn)主義扼殺了管理創(chuàng)新，助長了官僚主義；人情風(fēng)置原則于不顧，混淆了公私界限。人治傳統(tǒng)反過來又強(qiáng)化了“官本位”色彩，以致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在，腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。市場經(jīng)濟(jì)的勃興和利益結(jié)構(gòu)的分化為法治型行政體制的確立提供了契機(jī)，要求政府在保持合理的自律機(jī)制的同時，注重發(fā)揮以健全法制、依法行政為核心的他律機(jī)制的制約作用。

三、由控制管理向調(diào)節(jié)管理轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府對整個國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會等領(lǐng)域?qū)嵭懈叨瓤刂疲斐晒残袨榈膰?yán)重失范。社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求規(guī)范公共管理行為，一方面，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能、計(jì)劃指導(dǎo)職能和監(jiān)督協(xié)調(diào)職能，使其成為公共政策的制定者、監(jiān)管者，而不是既充當(dāng)干預(yù)者、仲裁者，又是市場的直接參與者；另一方面，公共管理職能應(yīng)體現(xiàn)更多的公共性，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、提高社會保障和就業(yè)水平。政府參與市場的方式，要以市場調(diào)節(jié)為主，調(diào)整公共投資方向，增強(qiáng)公共投資的帶動作用。

四、由集權(quán)管理向分權(quán)管理轉(zhuǎn)變

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在政治上的集中表現(xiàn)就是中央高度集權(quán)，公共管理體制中的集權(quán)傳統(tǒng)主要體現(xiàn)在中央向地方高度集權(quán)。在其影響下，我國的公共管理系統(tǒng)不可避免地產(chǎn)生了角色錯位、功能失調(diào)以及邊界模糊等諸多問題，嚴(yán)重束縛了公共管理體制的深入發(fā)展。同時，集權(quán)性質(zhì)的公共管理體制也難以充分調(diào)動地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，致使資源配置失當(dāng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失序。社會利益結(jié)構(gòu)分化使利益主體與政府之間的關(guān)系帶有某種自愿契約的性質(zhì)，地方政府為謀求社會公眾的信任和支持，傾向于尋找發(fā)展經(jīng)濟(jì)與提供服務(wù)的最佳結(jié)合點(diǎn)。它們在不斷增強(qiáng)其公共精神和服務(wù)意識的同時，必然要求相應(yīng)的中央政府在更大程度上的放權(quán)、分權(quán)。

五、由包攬管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變

隨著國民待遇、貿(mào)易自由化與公平競爭等原則的實(shí)施，政府通過行政命令壟斷經(jīng)營的市場資源要回歸社會重新配置。公共管理的職能主要是掌舵而不是劃槳，是整合社會的公共資源以滿足社會公眾的需要。因此，政府應(yīng)通過廣泛授權(quán)和分權(quán)的方式，把原先承擔(dān)的一部分事務(wù)交給公民社會，或各種私人部門和社會中介組織以及社區(qū)、家庭、學(xué)校、志愿者組織等，讓他們通過與政府在特定的領(lǐng)域的合作來分擔(dān)公共管理責(zé)任，以建立起對公共事務(wù)的多中心治理。

六、由政治導(dǎo)向向公眾導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)公共管理的政治性突出，存在著只對上級負(fù)責(zé)，不對下級特別是公眾負(fù)責(zé)的傾向。現(xiàn)代公共管理的理論和實(shí)踐表明，公眾信任是公共管理合法性的本質(zhì)，也是政府履行公共管理職責(zé)的根本。政府應(yīng)該以公眾的需求為導(dǎo)向，并向其提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公眾滿意程度應(yīng)成為衡量現(xiàn)代公共管理績效的一個根本依據(jù)。基于此，政府應(yīng)該通過多為公眾辦實(shí)事、辦好事，在社會公眾中樹立良好的形象。

七、由擴(kuò)張管理向自律管理轉(zhuǎn)變

我國政府的過度膨脹是人所共知的事實(shí)，表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的膨脹和人員的增加。這種擴(kuò)張伴隨著公共管理事務(wù)的增多，有其必然性的一面。但我國政府?dāng)U張如此之快，在世界各國都是少見的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國之初我國的官民比例是1∶600，而現(xiàn)在是1∶34，增長了17倍；20世紀(jì)80年代的行政事業(yè)費(fèi)開支是404億元，90年代超過1400億元，增長了2.5倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期財政收入增長的速度。公共機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，使國家公共管理費(fèi)用急劇增加，加重了社會的負(fù)擔(dān)。隨著社會利益主體利益意識的增強(qiáng)，國家與社會在利益博弈過程中的優(yōu)勢已愈來愈不明顯，愈來愈難以維持管理費(fèi)用支出。鑒于此，我國有必要建立廉價的政府，在公共管理體制中增強(qiáng)自律成份，形成系統(tǒng)內(nèi)的動態(tài)平衡機(jī)制。

八、由過程管理向結(jié)果管理轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)公共管理往往只注重過程而忽視結(jié)果，造成許多浪費(fèi)。究其實(shí)質(zhì)而言，公共管理應(yīng)力求以較小的投入獲取較大的收益，實(shí)現(xiàn)公共管理的高效化。政府必須重視其對社會公共事務(wù)管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，既要注重資源配置的有效性，又要考慮利益分配的公平性。政府要致力于以相對低廉的成本為社會提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。從質(zhì)量管理的角度來說，公共資源配置效果要與管理人員的業(yè)績聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)按照業(yè)績進(jìn)行管理和付酬，建立企業(yè)型政府。

九、由封閉管理向開放管理轉(zhuǎn)變

與根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，我國傳統(tǒng)公共管理體制的封閉性、保守性和排外性非常明顯，主要表現(xiàn)為部門主義和地方主義。公共管理系統(tǒng)中各部門、各地方各自為政、條塊分割，致力于追求本部門、本地方利益的最大化，而不是以國家的整體利益為重。同時，系統(tǒng)也很少與社會其它系統(tǒng)交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社會利益結(jié)構(gòu)的分化，社會系統(tǒng)的異質(zhì)性空前增加，有關(guān)社會系統(tǒng)運(yùn)行的信息種類和數(shù)量空前增多。相應(yīng)地就要求公共管理系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互相配合，克服各種形式的部門主義和地方主義，而且還要與外部系統(tǒng)加強(qiáng)聯(lián)系，擴(kuò)大交流，協(xié)調(diào)發(fā)展。在公共管理上，要用普遍主義取代保護(hù)主義，用進(jìn)取外向的開放意識取代故步自封、畫地為牢的封閉意識。wWw.gWyoO

十、由常規(guī)管理向創(chuàng)新管理轉(zhuǎn)變

公眾的政治民主意識和主體意識不斷提高，對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量要求越來越高的情況下，公共管理也要不斷創(chuàng)新，以進(jìn)一步改進(jìn)公共管理的技術(shù)和手段。在管理技術(shù)上，要向辦公自動化邁進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)公共管理技術(shù)的現(xiàn)代化，為公共決策和執(zhí)行創(chuàng)造有利的條件。積極推進(jìn)政府上網(wǎng)工程，不斷提高公共管理的透明度，提供公眾參與公共管理的多種渠道。在管理手段上，要合理運(yùn)用工作激勵、成果激勵、教育激勵等激勵措施，充分調(diào)動政府內(nèi)部工作人員的積極性，激發(fā)其內(nèi)在的工作熱情，形成以實(shí)績評優(yōu)劣的平等競爭局面，不斷提高工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。同時也要注重發(fā)現(xiàn)和及時宣傳好的典型，通過標(biāo)桿管理增強(qiáng)其創(chuàng)新取向和進(jìn)取精神。

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