探求電子政務視域下的政府管理創新

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摘要：電子政務作為現代政府管理理念與信息技術相融合的產物，對政府管理理念、政府職能、組織結構和行政決策有著積極的影響，有效地促進了政府管理創新。在電子政務環境下，應從更新管理理念、加快政府職能轉變、再造政務流程、優化行政決策機制等方面推動政府管理創新。

關鍵詞：電子政務；政府管理創新；基本思路

政府管理創新是政府工作的永恒主題，是一個不斷進行創新的過程。隨著我國經濟社會的快速發展和改革開放的逐步深入，尤其是伴隨著世界范圍的經濟全球化、市場化、信息化以及知識經濟時代的來臨，我國政府管理面臨新的挑戰，創新成為唯一出路。電子政務作為現代政府管理理念與信息技術相融合的產物，對政府管理創新有巨大的影響和推動作用。目前，實施電子政務、改進政府組織、重構公共管理系統、推動政府管理創新，不僅成為一種世界性潮流，也是我國各級政府的必然選擇。

一、政府管理創新及體系構成

政府管理創新是各級政府及其職能部門為了適應內外環境變化所提出的新挑戰和新要求而對自身的職能定位、管理方式、組織結構、運行機制、業務流程、工作方法、技術手段等諸多方面所做出的創造性調整和變革。

政府管理是一種宏觀活動，代表國家的整體利益。政府管理的效率和質量如何，政策操作的技巧、水平怎樣，不僅直接關系到公眾利益和安全，還關系到整個國家利益及繁榮興衰，創新成為各國政府的必然追求。改革開放以來，我國政府一直進行著各種創新的實踐探索，如體制創新、機制創新、制度創新、組織創新、觀念創新等。這些創新之間相互關聯，共同構成我國的政府管理創新體系。其中，處于政府管理創新體系第一個層次涉及的是方式手段創新，包括管理人員、管理手段和管理方法。第二個層次涉及的是運行機制，包括管理體制，主要涉及的是組織結構、業務流程和政府職能問題。政府管理創新涉及的第四個層次是管理理念，即反映體制建立之核心價值觀與信念基礎的觀念和理念”。

政府管理創新體系的不同層次之間相互關聯，牽一發而動全身。其中，政府理論、理念創新是政府創新的最核心內容，是基礎，是前提，是指引政府體制創新和政府技術創新的根本方向和理論指導；政府體制創新則較為復雜，比較艱難，因為它涉及各方面的利益關系，需要統籌兼顧、穩步推進；相比較而言，人們發現管理方法手段創新較為容易、快捷，現代信息技術的發展、特別是作為政府管理手段創新的電子政務的興起，迎合了這種需求，因而成為政府管理改革和創新最重要的促進器。

二、電子政務對政府管理創新的積極影響和作用

電子政務是指政府機構應用現代信息和通信技術，將管理和服務通過網絡技術進行集成，在網絡上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

與傳統政務相比，實施電子政務，能夠優化政府工作流程、加強政府監督、提高行政效率、規范政府行為、增強政府服務功能。電子政務的構建與技術有關，但其核心不是技術，而是借助技術來實現政府的再造。正是在這個意義上，電子政務可以成為技術創新與政府創新相結合的典范，為政府管理帶來深刻的變革。下面圍繞政府管理創新體系，主要從政府管理理念、政府職能、政府決策和政府組織結構四個方面，探討電子政務對政府管理創新的積極影響。

(一)電子政務促進政府管理理念創新

政府管理理念是指作為政府管理的行政主體及其工作人員所具有的，對其在行使行政職能與執行公務的過程中的行為起指導作用的思想觀念。電子政務的實施，將對政府管理主體的思想觀念產生積極的影響，促使政府部門的管理觀念發生根本變化。

1．核心由官本位向民本位轉變。官本位作為一種傳統政治文化，其核心是以官為本。官本位“唯上”、“唯官”、“不唯民”。電子政務的推行將大大改觀這種局面，因為建設電子政務的最終目的就是實現透明、廉潔、高效的服務型政府。服務型政府的本質特征是以人為本，強調公民利益的最大化是政府工作首要關注的價值追求，促使人們由原來的官為本向民為本轉變。

2．理念由權力向責任轉變。長期以來，我國的行政管理者普遍缺乏責任意識，認為行政管理就是行使權力來管理社會、管理民眾。電子政務的實施，使政府的責任理念變得更為重要。公眾借助網絡可以了解政府行為，若政府對公眾需求的反應過于遲緩或置之不理，則社會公眾勢必對現存政府形成一種合法性的挑戰，甚至通過公民參與，實現對政府的問責。

3．行政觀念由人治向法治轉變。過去實行人治，我們習慣用長官意志、行政命令代替法律，干預法律。建設電子政務，在政府網絡化、開放化、虛擬化的治理環境中，社會公眾獲得了空前廣闊的自由空間，而政府管理主體要有效地處理社會公共事務和保障社會公共秩序，就不能再以領導者個人的意志為轉移，無視法律的作用，而應該遵循法律至上和法律面前人人平等的原則。

(二)電子政務促進政府職能創新

電子政務建設利用信息技術與政務活動的緊密結合過程，通過網絡實現政府的各項職能，為政府職能轉變提供行之有效的工具性支持。電子政務建設對政府職能轉變的影響，主要體現在以下三個方面：

1．促使政府職能重心下移。電子政務的根本目標就是實現政府由傳統的管理職能向現代服務職能的轉變。電子政務的實施，為政府職能由管理向服務轉移提供了物質設備和技術支持，借助互聯網的技術優勢，使政府服務的項目、服務渠道更多更廣，拓寬了政府服務的空間，政府職能重心由管理向服務轉變成為必然。

2．促進政府職能實現方式多元化。傳統政府服務是以政府為本位的單向供給型服務，政府提供什么，人民就接受什么，公眾不能自主選擇，更無法對服務內容和形式提出更高的要求。電子政務使公眾通過網絡可以方便地獲取政府信息和享受政府服務，而不必再通過層層關卡式的審批方式，打破原有的政府辦公管理方式，改善了公眾與政府的溝通方式。在促使政府行政管理轉化為服務管理型的同時，加強政府與民眾之間的交流，實現了政府職能方式的多元化。

3．促進政府職能范圍有限化。傳統觀念認為，政府是全知全能、永遠正確的一個組織；政府比企業高明，比市場高明，對什么都能預知、都能計劃、都能調節，政府的職能范圍無限。電子政務建設將有助于政府重新審視、正視和了解自己的能力，樹立有限型政府的價值理念。同時，網上職能的電子化和計算機程序的依序執行，也會進一步限制職能擴展和制約其規范行使。

(三)電子政務促進政府組織結構創新

電子政務的形成與發展將使傳統政府的管理體制和組織結構模式實現質的改變，從而積極地影響組織的行為。電子政務的逐步完善和建立過程也是政府組織結構和組織形態轉變的過程。

1．電子政務使縱向結構扁平化。現代政府組織形態是一個包含決策、管理、執行三個層級的金字塔結構。這種管理模式對中間的管理層形成很大程度的依賴。由于信息通信技術落后，使得中間管理層變得越來越臃腫，減緩了信息傳遞的速度，同時信息失真較嚴重。電子政務的發展加快了信息在政府各層級間的傳遞，縮短了信息通道，在信息迅速獲取的同時也增強了政府公務處理能力，極大減少行政組織的中間環節，減少管理層次，擴大管理的幅度，改變層級繁多的層級制結構形式，推動政府縱向結構由金字塔型向扁平型結構轉變。

2．電子政務使橫向結構整合化。傳統的組織機構多數按職能部門劃分，組織結構一般是等級的層級結構，這樣的組織結構便于控制和計劃，但部門間溝通不暢，形成許多問題。電子政務的發展，使原本講求分層負責、壁壘分明的傳統橫向組織結構，朝著一體化、整合化的組織形態轉變，使各部門之間的資源得以有效共享，部門之間的交互能力增強，整個政府組織的回應能力提高。

(四)電子政務促進政府決策創新

政府決策屬于公共政策，價值取向具有二元性即科學化和民主化。政府決策的科學化、民主化是政府按照科學民主的原則，運用科學方法、先進技術，將民主融于決策之中并使各項政府決策更加準確的過程。

1．電子政務促進行政決策的科學化。充分的信息保障是實現科學決策的最重要的基礎條件。由于社會事務的復雜性和社會信息的廣泛分布，傳統手段獲取的信息受到限制，信息的有限性成為影響人們進行理性決策的直接原因之一。電子政務建設可以在相當程度上改善行政決策的信息環境，減少行政決策信息的失真。信息資源庫建設可為行政決策者提供豐富的信息，避免依靠經驗決策和由于決策信息不完備導致的盲目決策現象；決策支持系統的建立，可以使政府及時獲取大量準確的信息，使決策的許多方法變得簡單化，可操作化、從而大大提高決策的科學性。

2．電子政務促進行政決策的民主化。在現有的制度框架下，公民參與程度的提高，取決于公眾參政渠道的改善和能力的提高。電子政務可以改善公民參與政府決策的渠道，提升公民參與政府決策的能力，理性與民主在公共生活中將得到協調發展，政府決策的民主化與科學化將相得益彰。

三、電子政務環境下政府管理創新的基本思路

電子政務的實施對政府管理創新有著積極的影響和作用，對政府管理創新提供了重要手段。政府應充分利用電子政務，積極探索電子政務環境下政府管理創新的新途徑。

(一)更新政府管理理念，推動政府管理創新

政府管理理念的創新是政府管理體制、管理行為、管理方法和管理技術的前提和條件。這要求我們的政府部門及其工作人員，在實施電子政務的同時，應認清當前政府管理創新的趨勢和方向，全面摒棄那些陳舊過時的管理理念，樹立起符合時代要求的全新的政府管理理念，以推動政府管理創新。

1．樹立服務行政理念。政府是為公共利益而存在的，必須為促進社會的發展和進步服務，為公眾日益增長的物質文化需要服務。在電子政務建設過程中，應以公眾為導向，以公眾服務為中心和出發點，全心全意為公眾服務。強化服務觀念，逐步培養為社會、為企業服務的精神，增強服務功能。充分利用網絡信息技術的先進性，向公眾提供便捷、高效的服務。

2．樹立責任行政理念。政府的權力是人民大眾賦予的，政府不得濫用權力，并要對自己的所有行為承擔責任。因此，要求政府牢固樹立責任理念，并通過政府信息公開、政府數據庫資源共享等途徑，加強對行政權力的監督和制約，建立一個權力、職能、規模和行為都受到憲法和法律限制，并公開接受社會監督與制約的責任政府。

3．樹立依法行政理念。電子政務的實施使

政府的行政理念由人治轉向法治。實行依法行政，就要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持對人民負責，堅持對法律負責，嚴格依據法律規定的權限、程序行使行政權。在培育和樹立現代法治理念上，從以法治民、以法治事向依法治官、依法治權轉變。

(二)加快政府職能轉變，推動政府管理創新

轉變政府職能是行政管理體制改革的核心，是政府管理創新的關鍵。在電子政務環境下，應重點從以下幾個方面加快政府職能轉變，推動政府管理創新。

1．科學定位政府職能。電子政務環境下，政府職能正在從全能型轉為有限型，從權威行政轉向服務行政，從“部門性”轉向“公共性”。當前我國的政府職能界定為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府要明確職能范圍，全面準確地履行上述四大職能，該由政府管的事政府要管住管好，尤其要注意加強社會管理和公共服務。

2．合理界定職責權限。實現電子政務就是要打破原來各個組織和部門之間的信息壁壘，打破條塊分割、各自為政的局面，實現行政組織的高效運轉和權責配置的科學合理。在電子政府狀態下，每個行政組織和部門都是政府統一網絡中的一個節點，要按照統一規劃進行信息流動和信息共享。在行政系統內部，要按照精簡、統一、效能原則，合理界定和劃分政府各部門的職責權限，加強管理和服務的有效性。

3．理順部門權責關系。電子政務的實施為行政權責體系的劃分和確定提出了不同于傳統的要求，其關鍵在于如何使之成為一個協調一致的系統，以提高政府管理的透明度和對行政權力的制約度。因而，要進行科學的權責配置，理順關系，主要包括不同行政層次之間的縱向權力關系，行政職能部門之間的橫向權力關系，行政領導體制、職能部門與本級政府及上級對口業務部門之間的權責關系等。

(三)再造政務流程，推動政府管理創新

政務流程再造就是基于原有的政府管理模式，以提高行政效率和公眾服務質量為目標，利用流程再造技術，對政府業務流程進行優化和重組，重新構建政府業務模型和后臺信息管理系統，確保后臺對各政府部門的協同支持。電子政務建設的實質是推動政府管理變革，而業務流程再造可以說是管理變革的基石，是政府改革成功與否的關鍵。

1．制定和完善政務規范。結合不同政府部門的業務特點、業務需求制定政務規范，是政府業務流程再造的基礎。具體內容包括：從整體和系統規劃的角度對各部門職能進行合理劃分與配置，對各類業務及其流程進行梳理和整合，建立以業務辦理事項或服務事項為中心的公共資源數據庫和流程庫，集成整合所有政府部門的業務應用系統，構建統一的政府管理與服務平臺。

2．合理選擇再造項目。政務流程再造項目的選擇，應首先關注那些簡單的、易于獲得成功的，但對整個政府部門的績效發揮決定性作用，對政府長遠目標有重要影響的關鍵流程，并以此帶動其他政府業務流程，最終實現整體再造。另外，再造政務流程必須突出政務流程的自動化處理這個環節，也就是要充分利用信息技術，實現管理過程各個環節事務的計算機自動化處理和政府內部事務的網絡化協同辦公。

(四)優化行政決策機制，推動政府管理創新

決策民主化、科學化的實現，依賴于科學合理的決策運行機制，應積極利用電子手段，優化行政決策機制，推動政府管理創新。

1．健全信息公開制度。科學決策離不開信息公開。政府部門應該充分利用電子政務網絡平臺，建立媒體與政府網站相結合的信息體系，建立政府網站管理部門與政府信息管理中心以及各相關政府職能部門的信息主管部門、人員之間的日常性的、規范的信息提交機制，并在網站上即時地。

2．規范行政決策程序。行政決策程序是行政決策活動過程各個相互聯系的基本環節或步驟的先后順序。它是行政決策活動的客觀運行過程，行政決策者只有遵循行政決策的基本程序，才能減少行政決策的失誤，實現行政決策的民主化、科學化。要實現這一過程，需要根據政府管理的需求，設計并應用一系列關于具體政務活動的計算機軟件程序。

3．完善民主參與機制。決策過程中的民主參與是決策民主化的主要表現形式，是決策科學化的前提條件和保障。應該利用政府網絡平臺，建立完善的政府內部的民主參與機制，這將對決策科學化、民主化起到積極的影響。同時，通過暢通公眾參與渠道，充分利用電子政務為公眾參與提供的新途徑，促進一系列公眾參與具體制度的建立和完善。

4．健全決策監督機制。行政決策過程實質上是一種行政權力的運用過程，而任何權力都應當在監督下行使。政府應該充分運用電子政務，規范監督程序、更新監督手段、暢通監督途徑，完善公眾監督機制及網絡監督機制，進而建立更為科學合理的監督保障機制。