剖析中國特色的城鎮化建設中的政府管理創新

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摘要：全面繁榮農村經濟。加快城鎮化進程是全面建設小康社會的重大任務。走中國特色的城鎮化道路，關鍵在于政府管理的創新。文章認為政府管理的創新應加強城鎮化建設的管理思想、規劃管理、土地管理、投融資體制、戶籍管理、建設與社區管理、環境保護和人事制度的創新。

關鍵詞：城鎮化建設；政府管理；創新

我國農村人口多，剩余勞動力數量龐大，而大中城市接納剩余勞動力的能力有限。因此，要實現大規模農村剩余勞動力轉移，加快發展小城鎮是一個必然選擇。發展小城鎮可以有效地擴大內需，目前我國國內需求不足的一個重要原因就是農民消費不足。據有關部門統計，當前三個農民的消費還抵不上一個市民的消費，因此加快小城鎮建設，不僅可以推動小城鎮公共設施投入的增加，而且還可以讓“進城”的農民在生產、生活中增加消費，拉動內需，活躍國內市場。此外，發展小城鎮還能加快產業結構調整，我國產業結構問題突出，特別是第三產業占整個國民經濟的比重偏低，其原因主要在于農村缺乏第三產業生存、發展的基礎和依托，加快小城鎮建設，可以刺激包括人們衣、食、住、行、文化、衛生等社會公共事業的需求，大大拓展了第三產業的發展空間。所以，全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程是全面建設小康社會的重大任務。走中國特色的城鎮化道路，筆者認為關鍵在于政府管理要實施八大創新。

1、管理思想的創新。政府管理思想的創新，主要是要改變過去城鎮建設不量力而行，求大求全、政府直接行政管理的思想，樹立建設規模與建設能力相一致的思想。這主要體現在以下兩個方面：

一是建設規模與建設能力相一致企業化經營城鎮的思想。當前，各地在大力發展小城鎮的時候，都不同程度地存在著建設攤子鋪得過大、項目上得過多，超過了自身承受能力，大量工程久久不能投入使用，造成土地、資金等資源的嚴重浪費。因此，樹立建設規模與建設能力相一致的思想，在小城鎮建設中十分必要。各地應根據自身實力，量人為出，充分發揮已投入資源的效用，做到開發一片，建成一片，發展一片，切不可過于追求規模，貪大求洋，使千辛萬苦建成的基礎設施不能有效使用，從而影響小城鎮建設的速度和水平；二是企業化經營思想。小城鎮建設前期、后期投入資金數額巨大，在目前鄉鎮財力不足的情況下，靠鄉鎮財政解決是不可能的，而且小城鎮本身就是一個社會的縮影，涉及經濟、社會的方方面面，政府管不了，也管不好。應當本著“小政府，大社會”的原則，充分發揮社會的力量，群策群力，從單純的行政管理轉入社會服務有償的企業化經營管理，讓民間資本準人，社會賢達參與經營管理，政府只管規劃、宏觀指導和協調、基礎工程質量監督等工作。

2、規劃管理的創新。科學合理的城鎮體系，能促進經濟社會協調發展，又能促進農民思想進步，觀念更新，科技普及和構建新的生活模式。各級政府應注重對小城鎮建設的科學規劃，高起點，有特色，體現前瞻性，明確小城鎮發展思路，確定各自發展類型，避免小城鎮建設千篇一律，無競爭優勢，無城鎮特色。首先要把規劃作為小城鎮發展的前提和基礎性工作，聘請規劃設計專家參與規劃設計，重點抓好小城鎮經濟社會發展總體規劃設計，合理確定城鎮規模、產業發展方向和功能定位。其次要突出重點，各小城鎮應根據自己的獨特優勢，將城鎮建設與產業結構調整有機結合起來，提高經濟社會發展水平，拓展新的發展空間和領域。再次，城鎮建設的規劃要具有法律效力，切不可朝定夕改，一任領導一個做法。一旦規劃做出是科學可行的，就不要隨意變更。同時，要加強規劃的嚴肅性和執行規劃的強制性，確保規劃落到實處。

3、土地管理制度的創新。小城鎮建設關鍵的問題是土地的使用與管理。鄉鎮政府必須認真貫徹總理在10月13日主持召開的國務院常務會議討論《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的講話精神，嚴格執行土地管理法律法規，切實保護基本農田，創新城鎮化建設的用地和管理制度。一要維護好國有和集體土地所有者利益，切實保障被征地農民的利益，防止國有和集體土地資產流失，維護農民土地承包經營權，完善征地補償辦法，妥善安置被征地農民，清理償還拖欠的征地補償安置費；二要推進節約和合理用地，控制建設用地增量，盤活土地存量，促進土地利用集約化，防止土地閑置浪費；三要運用價格杠桿調控和推進城鎮土地開發市場化。對城鎮經營用地一律實行有償使用、公開拍賣、招投標出讓，增加透明度；四要深化土地的市場整頓，認真清理違法違規占地，建立土地管理責任制，加強督查，追究管理責任；五要簡化土地審批程序，提高辦事效率，清理亂收費，亂攤派的不法行為，便利農民，切實減輕農民負擔。

4、投融資體制的創新。小城鎮建設和舊城拆遷需要大筆資金，拆遷后還需要進行相應的基礎設施建設。在市場經濟條件下，應當按“誰受益，誰出資”的辦法，鼓勵企業、集體、外商、個人共同投資參與小城鎮建設。在小城鎮建設過程中，除政府拿出一部分資金用于城鎮基礎設施建設外，可以通過發行建設債券的方法融資，也可以從鄉鎮企業公共積累中提供一點、通過集資入股集一點、培育房地產開發業吸收一點，還可以通過調動農民購買住房，把農民的住房投資、交納的城鎮建設配套費轉化為城鎮建設資金。對于基礎設施和公共設施，可以通過有償使用的辦法，使城鎮資金得以補償。總之，通過制定各種優惠政策，建立起政府企業、外商、個人多元投融資體制，以多種形式解決小城鎮建設資金來源。

5、戶籍管理制度的創新。自黨的十四屆三中全會以來，我國的戶籍制度改革有了較大的進展但從總體上看，步子還是太小。按地域把人口分為農業人口和非農業人口的戶籍管理制度與當前發展小城鎮戰略極不適應，必須進一步深化戶籍管理制度改革，實行以公民的住房地、職業和生活來源等為落戶依據，建立以居民住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分非農業人口和農業人口的戶籍管理制度。對在小城鎮區內落戶的居民，只要他們有固定住所和穩定的收入來源，都實行“鎮民待遇”，反對歧視，允許其在小城鎮登記落戶，并在醫療、教育、就業等方面與城鎮人口同等對待，真正消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。

6、城鎮建設與社區管理的創新。小城鎮建設是一個復雜的系統工程，涉及建設、管理等各個環節，某一環節出現偏差，必將影響整個系統的運行。在實踐中，小城鎮建設重建設、輕管理的現象時有發生，因此，在小城鎮建設過程中必須處理好建設與管理的關系，緊緊圍繞發展城鎮經濟和改善城鎮功能，優化市政布局，搞好城鎮整體景觀建設和在城鎮管理上下功夫。在城鎮建設中，嚴格按照規劃要求施工，認真抓好各個建設項目前期準備工作，始終高度重視和強化工程質量，防止“豆腐渣”工程出現，將城鎮自身優勢和特點在建設中體現出來；在城鎮管理上，隨著小城鎮建設的加快，舊的城鎮格局將被新的城鎮格局所替代，大量的農村人口的遷入和城鎮居民的遷移，使原有的行政管理方式為主、條塊分割的城鎮管理體制和管理方式越來越不適應經濟社會發展的需要，因此，必須按照現代經濟社會發展的要求，將新的城鎮區域進行重新劃分和調整，建立一種新型的城鎮社區管理體制，將與居民生活有關的各種公益性和服務性事務逐漸納入社區服務范疇，形成有組織、有特色、多形式的社區網絡，這對小城鎮建設將產生積極地推進作用。

7、環境保護的創新。在加快城鎮建設步伐、繁榮區鎮區域經濟的同時，應切實注重環境保護，充分利用環境資源，搞好生態建設，為居民生產、生活提供一個祥和、舒適的環境。為此，對一些高污染、高能耗的項目，應進行遷移，對影響環境的餐飲業應進行改造，對居民生活污水應進行治理。同時，要制定相應的環境保護政策，加快相應配套設施建設，實現小城鎮經濟社會的可持續發展。

8、人事制度的創新。當前，縣級部門具有城建規劃、設計知識和經驗、能擔任城建領導和具體技術工作的干部十分缺乏，鄉鎮一級就更不用說了。缺乏高素質的規劃建設人才會直接影響到小城鎮建設速度和水平，因此，改革小城鎮建設人事制度，采用多種辦法培養、引進小城鎮建設所需人才，勢在必行。例如，可通過到人才市場招聘所需人才、從現有小城鎮建設隊伍中選派一部分干部到上級單位或小城鎮建設搞得好的地方掛職鍛煉、請求上級部門下派一些專業干部到基層掛職等方式，努力提高小城鎮建設隊伍的整體素質，這也是推進城鎮化建設的重要環節。