運用資訊實現科學管理

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一、前言

T市塘沽區規劃土地管理局是城市規劃管理、土地管理兩項職能合一的政府管理部門，負責轄區范圍內的城市規劃和土地利用。規劃、土地管理工作是一項專業性強，流程交叉，多人員參與的復雜性群體工作，既有業務許可權控制，又有辦件時限要求，需要嚴格依法辦事。

近年來，隨著城市建設的飛速發展，城市功能佈局、地形地貌、用地情況、宗地權屬的變化日益頻繁，審批管理的工作量逐年上升，傳統的手工辦案管理模式逐漸受到挑戰。為解決城市建設發展速度加快與規劃土地管理手段相對滯后之間日益突出的矛盾，改變落后於時代要求的管理模式，我們決定採用現代資訊技術，建立基於電腦網路的實用、先進、高效、可靠的城市規劃土地管理圖文資訊系統，實現業務規范化、管理現代化、決策科學化，探索一種新型的現代化規劃土地管理模式。

二、系統建設的意義

為了實現利用資訊技術建立新型、高效的規劃土地管理的目標，提高規劃土地管理的現代化水準，我們經過一年的努力，於1999年年底建成了《城市規劃土地管理圖文資訊系統》。

1、通過資訊系統建設，加快專案辦理進度，縮短公文傳遞時間，實現微機管理，確保城市規劃的良好實施。

2、推行機關工作的規范化、制度化建設，逐步完善城市規劃土地管理各個環節的規范操作和合理程式，為最終實現科學化管理、“無紙化”辦公創造條件。

3、最大限度地為政府領導進行城建決策提供現勢、完整、精確、時效的圖文資料支援，為最終實現城建管理輔助決策奠定基礎。

4、促進辦公人員觀念的轉變和素質的提高，提高工作透明度，消除因人、因時造成的對工作的影響，更好地為建設單位服務。

5、加強政府機關服務效率和職能，實現政府機構專家化服務，進一步提高我區綜合實力，改善我區投資環境。

三、系統目標定位

在建立城市規劃土地管理資訊系統方面，特別是90年代前期一些城市嘗試的結果，大多是耗資巨大，內容復雜，週期較長。隨著時間的推移，有的已經廢棄。其中一個最重要的原因是目標定位不當。目標定位不當的原因是對我們面臨的實際情況未做深刻的研究。

通過大量調研分析，在總結經驗、吸取教訓的基礎上，我們將系統建設目標進行了準確的定位：“功能實用又有發展后勁；技術可行又有一定超前；建設實施見效快，又有長期發展規劃。”

針對我們實際情況，我們本著功能實用、技術可行、短期見效的定位原則，確定了系統建設的前期目標：“建成以規劃土地管理業務為核心，投資規模容許、納入現有圖文資料、運行穩定易維護、一年內能見效的基礎規劃土地管理資訊系統框架”。

同時，還制定了遠期發展目標，遠期發展目標規定了我們在建立基礎系統時，應在平臺選擇、資料標準、系統維護、系統擴充等方面全面考慮。隨著前期目標的實現，有計劃有步驟地開展資料的採集、建庫工作，不斷增加系統功能，擴展應用范圍，使之成為完善的高水準的綜合管理資訊系統。

四、系統結構框架

實用的資訊系統需要管理系統與資料庫的共同支援，既有辦公自動化系統，又有豐富的圖文資料，系統才具有真正的生命力。但先進的資訊系統又需要採用分散式的思路，實現管理系統與資料庫的分離。為解決這一矛盾，我們按照規劃土地管理

業務的實際情況進行需求分析，遵循求實可行的方針，進行系統總體設計，最終確定圖文資訊系統框架結構（見附圖）。

從結構框架圖中我們看到，資訊系統由四個主要系統和十個圖文資料庫組成。辦公自動化系統與規劃、土地管理圖形資訊系統緊密相連，實現圖文傳遞、圖書互訪。基礎地理資訊空間資料庫、規劃設計成果庫、規劃控制要素庫、土地規劃成果庫、土地專題圖庫、規劃審批圖形工作庫、土地審批圖形工作庫組成的七個圖形屬性資料庫，以及法律法規行業規范庫、業務檔案庫、行政檔案庫組成的三個文檔庫為規劃土地管理業務辦公系統提供強大的圖文資料支援。

案件辦結后，經過圖文資訊系統處理，新的圖文資訊隨即寫入相應圖文資料庫，隨動態更新機制產生的現勢的圖文資訊構成了對外綜合服務查詢系統的資訊基礎。

五、網路軟硬體環境

基於目前資訊技術的迅猛發展，從實用性、先進性、擴展性角度考慮，我們經篩選比較決定將資訊系統建立在微機網路平臺之上。

網路硬體環境選擇

選用符合IEEE802.3標準的局域網，802.3網路屬於匯流排結構，擴充性能良好，考慮廣域網擴充在網路層以上實現系統互連，採用TCP/IP協議（INTERNET/INTRANET皆基於該協定）。網路作業系統平臺選用Microsoft公司的國際主流產品WindowsNT4.0。網路物理環境選用100Mps傳輸速率的傳輸介質和統一的3Com交換機、3Com集線器、3Com網卡組建100M快速乙太網。

伺服器是硬體系統的核心，考慮處理速度、資料容量、安全可靠、性能價格比等因素，選用支援Raid5技術、熱插拔硬碟陣列的2臺IBMNetfinity5500作為GIS伺服器和OA伺服器，1臺IBMNetfinity3000作為郵件伺服器，終端採用聯想PII400/6G/128M。硬體網路拓撲結構見附圖。

軟體平臺環境選擇

因為規劃土地管理處理物件是建設專案，內容即包括圖件、表格、公文等靜態結構化資訊，又有需流轉的諸如檔袋之類的動態非結構化、超文本資訊。為適應上述需求，辦公自動化系統選用Lotus公司NotesDomino5.0作為系統開發和前臺運行環境，實現不同時間、地點、多種方式存取、跟蹤、管理多人的活動資訊、復合文擋的群體協同工作。選用JetFloForNotes提供有效的視覺化流程定義管理工具，可方便的用圖形對流程進行定義或修改，一經提交，系統立即自動在整個網路上實現，無須編程方便維護。由此實現對非結構化資訊進行過程管理。案件辦結后，大量的電子文檔及結果資料通過選用PCDOCS公司的DocsOpen作為文檔管理系統平臺，選用SQLServer關系型數據庫軟體管理結構化資訊。資料實施分階段管理的模式是現代資訊技術的發展趨勢。

圖形資料庫是規劃土地管理工作中最主要的支援部分，選擇成熟、穩定、實用、投資合理的GIS平臺是關鍵。經實踐比較，選用Autodesk公司的AutoCADMap3.0配合MunGISForAutoCADMap3.5是可行的，這是一個開放的圖形開發運行軟體平臺，其採用的AutoCAD14.0圖形介面，國際公認的標準DXF和DWG格式，極大地減輕了培訓和建庫工作量。因為多數業務人員熟悉此介面，并且數位化地形圖和規劃土地方面的設計審批成果大多採用此格式。屬性資料方面，該平臺支援各種常見的關系型數據庫如Foxpro、SQLServer、Oracle實現圖書互訪。尤其是AutoCADMap3.0支援網路浮動用戶，購買少量的用戶數即可，只要同時使用的用戶不超過該數目。這樣即可以滿足全局辦公需要，又可以節省圖形系統平臺投資。

六、系統主要特點

1、介面直觀簡單易用。

經辦人員的工作桌面為個人工作欄，主要由收件箱、在辦箱、發件箱、催辦箱、暫停箱組成，規范了傳統的手工作業方式。收件箱、在辦箱、發件箱分別存放未經簽收、正在辦理、準備發出的審批案件，這與辦公桌上的檔夾檔籃很相似。催辦箱中放置領導和督辦人員發來的催辦資訊，因為非局內部原因而不能辦理的案件在注明暫停理由后存入暫停箱。

2、符合日常習慣，用戶方便接受。

系統對管理審批資料的非結構化資訊處理工作類比檔案袋操作方式。每個案件使用一個檔案袋，其中的表單卡證已經按國家規定的格式進行設計，審批人員根據系統預先設置的工作流程，及對表格做的許可權控制填寫表單。

3、審批業務流程定義的視覺化。

根據需求分析，每個審批業務程序定義為一個視覺化流程，每個業務環節定義為一個任務節點，節點之間通過直流或分流聯接。瞭解全部辦案過程、瞭解當前任務狀態可通過點擊查看流程按鈕來實現。

4、流程結構靈活，修改方便。

業務審批流程任務順序經常發生變化是規劃土地部門普遍存在的現象，系統必須適應這一情況。在流程視覺化的基礎上，修改任務流程可以通過增減任務節點、調整節點之間的直分流方向及它們相關的要素定義即可。適於機構調整和人員變動。

5、圖文一體化和圖書互訪。

在經辦人員使用辦公自動化系統時，點擊建立圖形按紐就可以進入圖形介面調用查詢所需要的圖形資訊，用戶可以從圖形查詢相關屬性資訊，也可以通過屬性資訊查詢相關圖形。原先煩瑣的手工繪圖在系統中更精確更便捷地完成，并將圖形處理結果隨件流轉。

6、規土一體、可分可合。

因為我們是規劃土地兩職能合一的機構，所以系統必須適應這一要求。根據規劃土地業務交叉的特點，系統設計的十個規劃土地圖文資料庫組成了整個資訊系統的強大支援，規土資訊實現了最大層面上的共用。

7、資訊編碼的標準化、規范化。

系統預先定義了符合國家、地方慣用標準的編號、代碼，如：《城市建設用地編碼GBJ137-90》、《城鎮土地分類編碼TD1001-93》等；還定義了資料字典，如：系統編號、申請

必備件、土地登記編碼、常用批語等。

8、系統的保密性和安全性。

資訊系統的每個用戶都定義了特定的身份編碼(ID)，并且擁有自己的口令(PASSWORD)。當進入系統時，必須首先輸入自己的口令。系統還採用了大容量的光碟、磁帶、及熱插拔硬碟陣列定期備份系統資料。如遇特殊情況時，系統可以很快恢復正常工作，使損失降到最低點。

七、系統建設的合理組織與科學實施

1、強有力的指揮控制體系是專案成功保障建設城市規劃土地管理圖文資訊系統是一項艱巨的系統工程，強有力的指揮控制體系是系統建設成敗的關鍵，這一點已經形成了業內人士的共識。因為資訊系統建設不僅僅是技術可行、設備配置、資金一次性投入的問題，還關系到管理體制、業務規范、人員素質、思想觀念的相應調整。資料庫建立尤其是基於圖形、屬性的規劃管理資訊資料庫的建立需要時間上、資金上持續性保障，另外更需要諸多部門之間的共同努力，打破條塊分割造成的部門保護，實現盡可能的范圍內的資料共用（首先實現局內部的資料共用，逐步向本地區城建系統層面的共用邁進，實現系統建設最大效益）。這一切都需要領導的高度重視和有力的指揮控制，有的專家形象的將資訊系統建設稱之為“一把手”工程。

我們系統建設能夠在如此短的時間內收到較大效益，關鍵在於領導層的思想統一、高度重視。局領導親自掛帥，健全組織明確責任，緊抓系統建設進度，認真聽取匯報，協調利益化解矛盾，親臨現場督促人員培訓，時時強調系統建設意義，形成全局關心系統，全員參與建設的工作氛圍。在系統試運行時，發現與實際工作不適宜的地方，及時召開專題會研究系統出現的問題，敦促有關部門儘快解決。只有強有力的指揮控制體系保障，系統才能順利建設實施。

2、業務管理規范化、審批流程科學化

開展規劃土地管理圖文資訊系統建設的最終目的，是利用高科技資訊技術輔助手段規范業務管理，提高辦件品質，提高辦公效率。因此，業務管理規范化、審批流程科學化是資訊系統建設的前提，這一點必須貫穿我們系統建設工作的始終。

根據我們在業務管理、行政執法工作中的經驗和實際情況，按照市、區政府及天津市規劃土地管理局的要求，吸收兄弟單位的先進成功經驗，我們將建局以來所制定的規章制度的基礎上又進行了反復討論、徵求意見、整理充實、修改完善，并正式出版了《天津市塘沽區規劃土地管理局行政執法責任制規范匯編》。

配合政府辦公部門公示制的工作，我們著手建設了近200平方米的集中式辦公大廳，將六個主要對外業務科室（綜合、規管、用地、工程管線、建管、地籍）集中起來聯合辦公，本著“科學、公正、廉潔、高效”的原則，開展了“一站式視窗辦公”制，行政執法責任制規范匯編的出版與“一站式視窗辦公”制的執行，為系統建設打下堅實基礎，使我們的系統建設開發週期大大縮短。在此基礎上，99年3月和5月開展的多輪次需求分析更進一步規范了我們規劃土地管理的工作職責、工作程式、工作紀律、行為規范。資訊系統的建設實現了統進統出、流程規范、責任明確、高效服務。

3、協作式開發建設模式，慎重選擇合作伙伴

規劃土地管理圖文資訊系統的結構復雜性、建設艱巨性，以及各個城市規劃、土地管理部門規模結構、人力財力等具體情況的差異，決定了系統建設實施方式的各不相同。大致分為兩大類：完全自主式開發建設模式和以需求分析為中心的協作式開發建設模式。

因為系統建設包括了系統網路建設、系統軟體發展、圖文資料庫建設、業務人員培訓等四部分工作，每一部分工作都很難全部獨立完成，所以第二種建設模式已被廣為採用，差別僅在合作的方式與合作的程度上。除了個別起步早、實力雄厚的特大型城市採用第一種模式外，其他城市難以獨立完成系統建設，考慮實際現狀條件，若為了資訊系統建設而大量引進人才，組建自己的專業開發隊伍也是不現實的。

我們工作的重點放在以需求分析為中心的系統結構功能組群設計上，明確目標，做好任務分解，根據不同工作任務選擇其領域內適宜的合作伙伴，做好過程跟蹤、品質控制。

慎重選擇在技術實力和工作經驗方面確有雄厚實力的合作伙伴是極為重要的。例如我們對系統軟體發展方面的合作伙伴要求具備如下條件：

1)從事GIS研究應用及規劃土地辦公自動化系統開發的專業單位，具備承擔系統建設的技術力量，并能承擔相應的各種責任。

2)能組織一隻完整的系統開發實施隊伍，其中包括具有大專案管理經驗與能力的項目管理人員、掌握OA\GIS軟體發展技術的專業技術人員、及熟悉規劃土地業務又具備電腦知識的復合型人才。

3)具有豐富的從事同類系統建設的經驗與背景，對專案管理和軟體工程具有較完整的規范和標準，獲得成功案例，并且有長期的維護和技術支持能力。

4、資料資訊標準化研究

規劃土地管理圖文資訊系統是以資料和資料流程的方式存在的，圖文資料庫中的海量資料和支援系統運轉的資料流程是資訊系統生存的基礎。資料規范、編碼規范是系統規范化的重要組成，應在系統建設初期重點考慮。資料資訊標準化研究是系統建設的極為重要的基礎工作之一。它直接影響到系統內部資料交換，上下級系統資料傳遞，不同領域系統的掛接和對外綜合資訊服務。如果這方面工作不當，將嚴重制約系統由近期目標向遠期目標的發展，降低系統適應力和生命力

因此，我們參照相關國家及地方性規范，結合實際規劃土地業務運作情況，制定了資訊系統資料規范和標準化編碼。例如：向量化地形圖圖素編碼分層要求，規劃控制要素編碼方案，審批流程規范化方案，表單卡證標準化范本，城市建設用地編碼，土地詳查地類編碼，常用批語定義等。

5、建立動態更新機制

由於歷史和技術原因，規劃土地管理部門中，圖文資料不全，測繪工作滯后，地形資料現勢性差等問題普遍存在，系統建設當務之急是補充、完善這些圖文資料，建立動態更新機制。

通過系統現有圖文資料庫建設，發現了我們也在此方面存在問題。目前圖形資料不完整，品質無保證，管理不健全，如果修補測跟不上，兩、三年前耗資數百萬的地形圖就要過時，這不但影響地區經濟發展，也將造成巨大財產浪費。這要求我們必須開展突擊性修補測工作，首先滿足我們日常工作需要，同時建立完善可行的動態更新機制，保證圖文資料現勢性。

搞好動態更新工作除了端正思想認識之外，最關鍵的是要建立嚴格科學的管理體制。地形圖的更新工作採用如下更新方式；在進件時，要求建設單位使用現勢圖；辦件后，及時跟蹤，儘快竣工測量。按照跟蹤變化資訊、加強控制手段、開展內外業一體化修補測、實現過程品質監督、做好資料庫維護的順序開展工作，規范每個階段的作業過程，明確責任落實到人，建立更新過程檔案，加強監控機制。

6、提高人員素質，培訓工作要扎實

系統建設的根本目的是系統真正地被“用”，業務辦公人員在日常管理工作中對系統愛用、會用、且用之有益，使系統的先進技術和使用功能切實被使用，培訓工作尤為重要。

工作方式的轉變要求業務科室管理人員和資訊中心技術人員的知識結構進一步調整和充實。資訊中心人員需要對管理業務方面加強學習，業務辦件人員需要基本電腦知識的普及，特別是從簡單的文表操作到圖形編輯的逐步提高。

我們根據不同用戶開展針對性培訓，如領導的概念性培訓、業務人員的應用性培訓、資訊中心技術人員的業務培訓和系統維護培訓。

還根據由淺入深、由基礎到系統、由外聘教師授課到中心技術人員授課的原則開展三階段多步驟的培訓，使每個工作人員通過聽課、交流、考核等方式達到掌握系統應用的程度，掀起學習資訊技術的熱潮，從而提高全體人員素質。

7、培養專業技術隊伍，推動技術轉移

資訊系統建設採用協作式建設的模式，根據不同工作任務選擇其領域內適宜的合作伙伴的目的不僅在於發揮各自優勢短期見效，還在於既出成果又出人才。在建立真正能見效益的圖文資訊系統的同時，必須在實踐中培養出本系統的系統應用隊伍和系統專業技術隊伍，最終達到依靠自身力量維護和發展資訊系統。

在系統開發實施過程中，應抓住系統需求分析這一中心，有意識地形成派員參與、協同工作的方式，積極承擔品質程序控制、系統集成安裝調試、系統軟體測試工作，同時認真參加專業培訓和應用培訓，做好過程記錄，要求參加人員定期寫出參與協作工作的心得體會，使整個合作過程成為一個由專業單位向我們進行技術轉移的過程。

在系統試運行階段，及時要求資訊中心人員加強對系統的深入瞭解，儘早接觸分析原程式，爭取合作寫出系統建設工作報告、技術報告，有意識地推動技術轉移的實現。

8、加強管理健全安全保密制度

資訊系統正常運行的根本保證在於加強對系統、網路、設備、資料的安全管理，為此召開專題會研究此項工作的落實。本著“嚴格、嚴肅、嚴厲”的原則，確定“強化管理，形成制度，明確責任，落實到人”的工作方針。

我們首先加強思想教育，強調安全工作的重要性，制訂重要部位檢查值班表，採用定期檢查與不定期抽查相結合的方式，嚴把系統資料安全保密關。據此制定了多項工作制度。如中央機房、辦件大廳、電子報告廳值班檢查制度；電腦網路設備管理制度，資訊系統安全管理制度，資料安全保密制度，電腦管理處罰措施等。

八、系統發展方向

在前期目標實現和框架系統投產后，隨著不斷應用范圍的擴大、應用深度的加深，圖文資料庫的內容將得到充實和更新，其現勢性和完整性將不斷提高，圖文公共資料對資訊系統的強大支援作用將發生從量變到質變的轉化。

有了海量圖文資訊的儲備，目前框架系統就可以實現逐步向高層次綜合資訊系統方向邁進，未來的綜合資訊系統將有如下功能：

1、實現與地下管網資訊系統的聯接整合

2、移動用戶遠端辦公與網上資訊發佈

3、利用正射影像動態類比三維景觀分析

4、縱深行業上下級管理形成政府城建辦公網

九、結束語

通過一年的努力，圖文資訊系統建成投入使用，提高了工作品質和辦事效率，促進了辦公人員觀念的轉變和素質的提高，推進了政府機關工作規范化、制度化建設，為實現政府部門專家化服務、增強政府綜合實力、改善投資環境奠定基礎，達到預期目的，建立了現代化的新型管理模式，替代了傳統的手工審批作業模式。

系統目前處於全國先進水準，99年8月25日至9月3日參加於烏魯木齊市舉行的全國規劃土地管理第六次辦公自動化資訊系統建設研討會并進行系統演示，獲得了與會專家代表的好評，被評為資訊系統優秀成果。

資訊系統填補了規劃土地管理圖文辦公自動化系統領域的空白，上級部門已決定將我們的系統模式作為典范在全市推廣。目前該專案正在申報2000年市科技進步獎。

在這里，對關心我們圖文資訊系統建設的建設部、市、區各級領導表示感謝；對為我們系統建設提供大力幫助的s市規劃局、t市規劃土地局以及其他兄弟省市規劃部門表示感謝；對合作進行系統軟體發展的s集高科技公司表示感謝；對合作進行硬體建設的tt股份公司表示感謝；對在圖文資料庫建設中給予我們大力支持的t市測繪院.