農村低保制度之議

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摘要：最低生活保障制度已成為現代社會福利制度的重要內容，是一項真正體現以人為本的制度。近年來，我國學者從不同的角度對我國農村低保制度進行了深入的研究，研究成果主要集中于制度實施中存在的問題和完善制度的思路對策等方面。文章對相關研究成果進行梳理和總結，并指出其參考價值和局限性，從而提出進一步研究的思路。

關鍵詞：農村最低生活保障；問題；對策；研究綜述

國外學術界關于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發達國家社會保障制度安排不因城鄉地域差異而設定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農村低保。因此，農村低保制度是一個有中國特色的現實課題，是中國“三農”問題的焦點。從制度安排視角尋求完善農村低保制度的有效路徑，對于統籌城鄉發展、構建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設小康社會，加強“三農”工作、推進社會主義新農村建設具有重要的理論價值和現實意義。

然而長期以來，我國社會保障體系的構建呈現出明顯的“路徑依賴”特征，農村社會保障缺位的現象幾乎達到了靜止的均衡狀態。受其影響，學者們對我國農村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村低保制度的試點，學術界對農村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農村低保由試點到推廣的運行，國內對該項制度的研究取得了長足進步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結合我國宏觀經濟社會環境和農村低保運行狀況的變化。本文主要從農村低保制度實施中存在的問題和完善農村低保制度的思路對策兩個方面對已有的研究成果進行歸納梳理，以期為相關問題的未來研究提供借鑒。

一、關于農村低保制度存在問題的研究

學術界對農村低保制度的研究是隨著該項制度在全國各地農村陸續建立而逐漸展開的。歸納起來，農村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。

（一）農村低保資金落實難

1、農村低保籌資責任主要由地方政府承擔是導致大多數經濟欠發達地區救助資金落實難的主要原因。郭海清認為，我國城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級財政籌措資金的辦法，在經濟條件好的地方可以維持，在經濟欠發達地區維持難度很大，這直接影響到了農村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉財政緊張，村級財政沒有穩定的來源，因此農村低保大面積推廣還存在不少難題。

2、為保證農村低保制度的運行具有穩定和可靠的資金來源，中央和省級政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財政并沒有對農村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應由中央或省一級政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財政轉移支付來補償。

（二）農村低保標準的保障力度不足

張時飛從農村低保標準、月人均救助額、農村和城市的低保標準差距三個方面對遼寧、河北兩省的農村低保制度的救助水平進行了考察和比較，他們認為，如果低保標準絕對水平太低或相對水平（城鄉）相差太大，則不能達到保障農村低保對象最起碼的生活水平從而穩定社會的政策目標。

保障力度不足的根源在于現行低保標準的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現行農村低保標準是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當地農民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并根據當地經濟發展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價水平變化等情況進行調整。現行農村低保并不是包括教育救助、技能培訓、醫療救助等改善人力資本、提高自身發展能力所需的“發展保障”。

（三）農村低保對象難以識別

和城鎮居民相比，農村居民收入有其自身特點，使得在收入界定上存在困難。呂學靜認為，困難主要表現在以下方面：收入的不穩定性，除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性；由于農村養老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口其生活、就醫、子女求學等方面的困難加大。王增文進一步指出，由于我國農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核低保對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難。

（四）農村低保管理體制不完善

規范化的管理是農村低保工作質量不斷提高的重要保障。李文新認為，在戶籍制度放開、人口流動頻繁的新形勢下，農村低保工作管理難度進一步加大。由于農村居民居住地相對分散，而基層民政部門人員較少，由鄉村兩級逐一調查核實的工作量較大。洪凱經過調查后指出，目前由于地方財力所限，許多地方都沒有將低保工作經費打入低保預算，也缺乏有效監督農村基層干部在低保物資和服務分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實際操作中照顧親朋好友或有意多報低保對象數量及瞞報低保對象收入水平等問題。

二、關于完善農村低保制度思路對策的研究

針對農村低保制度設計及其在執行過程中出現的問題，學者們從不同層面提出了完善的思路對策，主要集中在以下幾個方面。

（一）建立穩定的資金籌措機制

穩定的資金來源是建設農村低保制度、建立對農村特困群體長效救助機制的關鍵因素。學者們對完善農村低保的資金籌集渠道進行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點。呂學靜認為，省以上財政尤其是中央財政應進一步加大轉移支付力度，中央財政盡早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區，省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難的市、縣。他參考國內外經驗進一步提出，省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學者提出將部分個人收入所得稅納入農村低保資金的建議。他們認為，與其用開征社會保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個人所得稅的用途，目前我國的個人收入所得稅已達上千億元，從中拿出一部分用于農村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農村低保資金的設想。

（二）準確界定農村低保對象

學者們對如何準確界定農村低保對象的研究主要包括兩方面內容。一是對低保對象涵蓋面的研究。例如，戴衛東具體地提出，低保對象的確定標準分為四類：家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；家庭勞動力嚴重殘疾生活確有困難者；家庭勞動力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災死亡而子女均不到勞動年齡生活特別困難者。二是對低保對象識別方法的研究。上文提到，農民收入具有其自身的特點，因此，農村低保對象的識別并非易事。對此，洪凱提出，要建立簡便有效的農民實物收入、勞務性收入、財產性收入和贈予性收入申報評估制度和相關評估標準，同時要建立農民財產和農民消費評估制度及評估標準；對財產數量及消費水平超過標準的農民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。王萍認為，要探索和完善農村貧困家庭收入的計算辦法，增強政策的可操作性；針對家庭收入難核定問題，要積極開展專題調研。她同時提出，要明確年度中因災致貧的救助與低保工作關系，對于遇到突發性自然災害造成生活困難的群眾，在當年將按照現行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助，次年在低保滾動管理中，按既定政策統一評定低保對象。

（三）科學確定農村低保線

低保制度能否發揮其應有的作用，關鍵在于能否科學地確定低保標準。針對目前低保標準偏低的原

因，學者們對如何確定農村低保線進行了不少的探索，較有代表性的觀點有：

在保障標準的制定原則上，洪凱認為，應變生存保障為發展保障，逐步將低保對象的就業培訓、子女基礎教育、基本醫療保障和基本住房保障等支出列入農村低保范圍。對財力暫時不足的地區，可根據財力和其他條件先易后難、突出重點、分階段提高農村低保標準。但李文新卻認為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標準應根據當地最基本的生活消費水平確定，不宜包括其他諸如醫療、教育等消費的需要。

在保障標準的制定方法上，張平平、尹潔認為，首先以省為單位測算全省的農村低保平均標準，乘以區縣的平衡系數，再考慮適當的調整數，最后所得即為區縣的低保標準。在如何具體計算各地農村低保標準方面，呂學靜提出，較為科學可行的最低生活保障線應為農民人均收入的28%左右，由于各地的經濟發展水平不同，參照系數亦有差異。

（四）規范和細化農村低保管理工作機制

良好的制度與有效的管理從來就是有機統一的，要做好農村低保的制度設計，必須與有效的管理有機結合。其中，農村低保資金的管理問題最受學者重視。呂學靜指出，應正確選擇農村低保資金管理方式，各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。董麗則從會計核算的角度分析認為，低保資金在會計核算時應設置相應的債權債務賬戶——“應收最低生活保障金”和“應付最低生活保障金”，此外還應該設立用于核算農村最低生活保障資金的“基本戶”，并專款專用。

三、現有研究成果的局限性與進一步研究的思路

上述文獻對農村低保面臨的問題進行了細致的分析，并提出了有針對性的政策建議。這些創造性的研究成果，有助于人們更充分地認識到政府在農村低保資金投入上所應承擔的責任，以及政府提高農村低保標準的必要性和緊迫性，拓展了農村低保問題研究的視野，啟發了人們進一步開展相關研究的思路，從而也為筆者系統深入地研究該問題奠定了良好的基礎。然而，現有的研究也存在明顯的局限，尤其是對我國作為發展中大國的農村現實國情的挖掘仍顯不足，這與我國農村低保制度改革的現實要求尚有一定的差距。具體地說：

第一，農村低保財政轉移支付制度的不完善是低保資金落實難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭取上級政府低保資金轉移支付時的行為函數，進而從我國的政府體制這個角度剖析其深層原因。

第二，現行農村低保水平是學者們研究的熱點，但筆者認為，已有研究并未很好、系統地分析這個問題：這類文獻僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評價方法偏于主觀且屬靜態分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個方面對現有低保水平進行綜合評價，并運用計量模型對低保標準的動態變化加以客觀研究，以突出制度演變的動態特征。在此基礎上提出“分層梯度式”低保標準體系，可以為政府科學制定低保標準提供方法上的借鑒。

第三，對低保標準應包含的參數，學者們有不同的認識，筆者認為，研究這個問題時應有適合的分析工具和科學的方法體系。筆者擬將ELES模型引入低保戶生活保障力度的研究中，并對該模型進行了改進，使其能幫助我們判斷低保標準應包含的參數。

第四，在完善農村低保制度的路徑選擇上，一些文獻照搬城市低保的做法。筆者認為，農村低保在借鑒城市低保的做法時應根據各地農村的實際情況做出判斷和取舍。

第五，在分析農村低保績效時，現有文獻集中從制度設計本身這個視角展開分析。事實上，制度環境也是一個重要視角，因為制度與其環境之間存在著復雜的互動，它們之間的關系狀態也會對制度的預期效果產生重要影響。對此，筆者提出優化農村低保構建的社會環境、在推動社會建設中完善低保制度的觀點。