公共監管論文：公共監管中政府利益透析

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作者：劉國玲單位：陜西國際商貿學院商學院

公職人員公共權力的實施過程實質上是公共利益的分配過程，公民所得到的公共利益來自政府，但直接決定誰享有公共利益的則是政府的公職人員。因此，直接決定公民個人利益的不是抽象的政府，而是具體的某位或某些國家公職人員。相應的公民要感激和回報的直接對象也不會是抽象的政府，而是具體的公職人員，于是，利益的主體就發生了轉換，公職人員作為人卻享有了利益主體的權利。這一結果沉淀在公職人員心理上的是一種錯覺，認為決定利益分配的是他個人的意志。作為政府組織主體的官員及一般公務員是否適用經濟人假設，長期以來為人們所諱言。馬基雅維利在為君主設計統治術時也注意到了人“避險逐利”的本性。休謨說：“政府是由帶有一切人類弱點的人所組成。”中國古代的一些政治思想家如荀子、墨子等也把對人性的理解作為自己政治觀點的起點。新政治經濟學特別是公共選擇學派明確將經濟人理念納入政府領域，“公共選擇學派的基礎是一個從根本上說十分簡單但卻很有爭議的思想－－即擔任政府公職的是有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內面臨的各種誘因而得到理解”。繆勒說得更明白：“同樣的人怎么可能僅僅因為從經濟市場轉入政治市場之后就由仔細求利的自利者轉變成＇大公無私＇的利他者呢？這是絕不可能的事。”

有學者從機構利益角度對此進行了探討，指出：“政府傳統上被設定為公共機關，代表并謀求社會公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性選擇學派從＇經濟人假設＇出發研究政府與人民的關系，發現政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。這樣就有一個政府利益與社會公共利益的關系問題。……政府系統的各個部門和不同層次也各有自己的特殊利益。既然這樣，政府系統及其子系統就會有謀求自身利益實現的自利性。”博弈論是研究政策主體的行為發生直接作用時候的決策以及這種決策的均衡問題的，也就說，當一個主體，好比說一個人或一個企業的選擇受到其他人、其他企業選擇的影響，而且反過來影響到其他人、其他企業的選擇時的決策問題和均衡問題。所以在此意義上說，博弈論又稱為“對策論”。所謂博弈，就是指參加競爭的各方為了自身利益最大化而采取的策略。政策執行主體的多層次性和利益的多重性，決定了他們在政策執行過程中必然會進行成本－收益分析，如果其實際收益與預期收益之間，或本人的收益與他人的收益之間存在差距，就會產生利益相對被剝奪的心理感受，這種利益受損的心理感受將直接導致政策執行偏離政策目標的各種行為。中央與地方政府的博弈。中央政府與地方政府的博弈主要是建立在地方利益雙重性的基礎之上的。一方面，地方政府利益與中央政府利益具有內在和外在的統一性。中央政府從國民經濟總體發展的戰略要求出發，從而提出一系列發展政策，保證了國家整體利益和人民基本利益的實現，地方政府也能夠在中央政府的領導下，分解和承擔著國家發展的目標和任務；另一方面，地方的局部利益與國家整體利益存在著許多矛盾。伴隨中央政府行政權和財政權的下放，地方逐漸形成了部門和地方所有制的局面，眾多的權力和利益主體產生，他們各自追求著自身局部權力和利益，對中央的政策處理也顯得剛性不足。一些地方政府往往從局部利益出發，對中央一些不利于本地區的政策進行調整，有時甚至忽視和違背中央的政策法規，以達到本地區的利益最大化。中央政府與地方政府、上級與下級政府之間的利益矛盾客觀存在，使得政府在行使公共利益代表者身份的同時，作為地方利益或局部利益代表者的傾向性越來越明顯，從而造成了政策執行的困難。

如為了搞活經濟，中央曾授予個別沿海地區在對外經濟活動中可以變通執行中央和國家的政策，為了加快落后地區的經濟發展，對偏遠省份或少數民族省份進行政策保護或政策傾斜。對少數地區和開放地區的政策優惠，不僅很容易誘導那些不享有中央政策優惠的地區去暗中“模仿”特區和開放區的變通行為，而且還會刺激他們向中央要類似的甚至更多的特殊權力，從而導致政策執行中的分散主義普遍化，并造成國家宏觀政策的緊張和政策執行的無序。政府官員在政策執行中的博弈。在公共選擇理論家們看來，政府不過是一個無意識、無偏好的“稻草人”。因為政府是由政治家和政府官員組成的，政府決策和政府行為是由這些人做出的。因此，政府政策行為和政府目標在很大程度上受政治家和官員的利益動機支配，政策執行的有效與否也在很大程度上取決于這些具體的執行人員。政府官員在政策執行中的博弈主要表現在以下方面：首先，追求政治利益變通執行政策。從我國目前的干部考核體制來看，衡量一個干部的政績如何，主要是看他在任期內產值增加多少，新建了多少項目，所謂“數字出干部，干部出數字”。政府官員為了贏得上級和老百姓的好評，謀求自身的政治利益最大化，自然要有選擇性地執行那些有利于獲取公眾好感和支持，提升自身形象的政策，對其他政策則暫緩執行或變通執行。當政府官員的利益函數始終受任期長短制約的時候，就會造成政策執行中的“折扣”行為。其次，追求自身經濟利益變通政策執行。政府官員為了追求自身經濟利益，在政策執行中打著政府利益或國家利益的旗號，大肆進行權錢交易。腐敗，必然會扭曲政府政策執行過程，破壞政策執行結果。腐敗的本質就是運用公共權力獲取私人利益，表現在政策執行中，就是以犧牲政府政策來換取個人的物質利益。無論是偉大的馬克思主義，抑或是國內外學者從“經濟人”、博弈論或者是人性基礎上對于政府利益的分析，我們不得不承認政府利益的客觀現實性。政府及其政府官員遵循公共利益的價值原則符合社會發展和政權存在的基礎，在公共利益基礎上謀求自身利益的現實也客觀存在。這一存在似乎是不可消除的，因此我們應該把問題的焦點放在政府利益的價值取向上，如何做到公共性第一，自利性第二？政府機關和政府官員如何在政策執行中和社會管理中最大限度的體現公共利益？我們又該如何正確的看待政府利益的雙重價值取向？這些問題都有待我們理性的思考和分析。