為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

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去年7月31日至8月1日，我院在?？谡匍_了“中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國(guó)際研討會(huì)”。與會(huì)的130余名中外專家就“農(nóng)村公共政策與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”、“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度安排及農(nóng)民土地的權(quán)益保護(hù)”、“農(nóng)民組織建設(shè)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”、“農(nóng)村基層政權(quán)組織改革與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”、“穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”等議題進(jìn)行了討論。我院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林研究員在會(huì)議開始時(shí)所作的“為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”的主題演講，引起與會(huì)者的普遍關(guān)注。參考中外代表的觀點(diǎn)，結(jié)合自己的研究，我院提出此份建議報(bào)告。

一、為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品是當(dāng)前城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切任務(wù)

1、為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品是我國(guó)改革發(fā)展新階段的客觀要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅是新階段解決“三農(nóng)”問題的基本出路，而且是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)的矛盾和問題出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，重要的措施是為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。20世紀(jì)50年代以來，我國(guó)的公共產(chǎn)品供給一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的“雙軌”制。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，有利于打破城鄉(xiāng)分治的基本格局，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于黨的農(nóng)村基本政策與改革發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)。改革開放以來，黨在農(nóng)村出臺(tái)了以家庭承包責(zé)任制為重點(diǎn)的基本政策，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革和發(fā)展的歷史性突破，產(chǎn)生了重大作用。進(jìn)入90年代，隨著市場(chǎng)機(jī)制的確立，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處于十分不利的地位。因而，應(yīng)當(dāng)因勢(shì)而變，不斷打破城鄉(xiāng)分治的既有格局，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鼓勵(lì)和支持大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。否則很難解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定等問題。并且，經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)家也初步具備了解決這一問題的能力和條件。

2、為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品是我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入新階段的重大任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)村改革已進(jìn)入以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性改革新階段。要打破城鄉(xiāng)分治的基本格局，必須加快改革城鄉(xiāng)嚴(yán)重不合理的制度安排。就是說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要打破解決“三農(nóng)問題”的制度性障礙，首要的是改變城鄉(xiāng)分治的政策框架和制度安排，政府有責(zé)任、有義務(wù)為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。

3、為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展的基本保障問題。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治政策框架和制度安排，是以“市民”與“農(nóng)民”嚴(yán)格分開為基礎(chǔ)的。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。實(shí)際上，農(nóng)民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國(guó)家應(yīng)當(dāng)為他們提供的基本公共產(chǎn)品。SARS危機(jī)逼迫我們深刻思考人的發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歸根結(jié)底是為了人的發(fā)展，要給人們以更多、更切實(shí)的“人文關(guān)懷”。由于改革發(fā)展實(shí)踐中的某些偏差，農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)某些十分突出的問題，尤以農(nóng)村公共衛(wèi)生為甚。1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用34．9％，1998年為24．9％，5年下降了10個(gè)百分點(diǎn)。1998年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用為3776億元，其中政府投入為587．2億元，用于農(nóng)村的衛(wèi)生費(fèi)用為92．5億元，僅占政府投入的15．9％，5億城市人口享受到的國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，就是要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展面臨著的基本問題。

二、為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展的基本保障問題

4、盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度，完善農(nóng)村基本的救濟(jì)體系。

（1）先試點(diǎn)后普及，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是滿足農(nóng)民需求最基本的公共產(chǎn)品，是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的要求，也是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。最低生活保障制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目的的社會(huì)救助制度。我國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度要堅(jiān)持先試點(diǎn)后普及的原則。通過試點(diǎn)，目前全國(guó)已有206個(gè)城市和300多個(gè)縣開始建立這項(xiàng)制度，取得了比較明顯的成效，為全面建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度提供了成功經(jīng)驗(yàn)。要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)在未來的3－5年中在全國(guó)范圍內(nèi)普及這項(xiàng)制度。農(nóng)村最低生活保障水平要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。各省可以設(shè)立不同的保障線，發(fā)達(dá)地區(qū)可以高一些，貧困地區(qū)可以低一些。中央政府要加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。各地應(yīng)當(dāng)盡快制定出農(nóng)村最低生活保障制度的細(xì)則，使其納入法制軌道，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和可操作性。

（2）改革舊的救濟(jì)方式，在農(nóng)村建立新的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的救濟(jì)體系。我國(guó)農(nóng)村救濟(jì)體制的基本框架是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的，許多傳統(tǒng)的救濟(jì)手段被承繼沿用至今。盡管近些年來進(jìn)行了很多改革，但從體系建設(shè)的角度來看，仍然存在許多不足：當(dāng)前農(nóng)村的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，無(wú)法滿足當(dāng)前的生活需要；救濟(jì)款項(xiàng)不能按時(shí)發(fā)放；救濟(jì)面偏窄。要通過整合，搭起農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的框架，通過創(chuàng)新形成個(gè)人、政府、社會(huì)多方面的救濟(jì)款籌集渠道，滿足農(nóng)村貧困群體多層次的救濟(jì)需求。要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)兼顧的原則。當(dāng)前農(nóng)村救濟(jì)工作中存在的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)亂、手段單一、資金不穩(wěn)定、救濟(jì)資金使用整體效益差、工作管理粗放、操作不規(guī)范等諸多問題。根本原因是整個(gè)農(nóng)村救助工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)，難成一體。新的救濟(jì)制度一定要把農(nóng)村各類救濟(jì)對(duì)象放在同一個(gè)層面上，明確其救助需求之間的相互關(guān)系，進(jìn)行總體安排，科學(xué)論證，使各項(xiàng)農(nóng)村救濟(jì)措施相互兼顧，協(xié)調(diào)銜接，相互作用，成為一個(gè)有機(jī)的整體。

5、盡快建立農(nóng)村基本的公共衛(wèi)生保障制度。

（1）以大病統(tǒng)籌為重點(diǎn)，加快在農(nóng)村建立公共衛(wèi)生保障制度。公共衛(wèi)生是人的生存發(fā)展最基本的要求，是現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品之一。但我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)十分脆弱。對(duì)廣大農(nóng)民來說，“健康就是財(cái)富，疾病就是貧困”。相當(dāng)多地方的農(nóng)民還沒有擺脫“小病不治，大病等死”的狀況，一旦遇到較大的疾病，要治療就有可能傾家蕩產(chǎn)。一些貧困地區(qū)的農(nóng)民雖然脫貧了，但是還經(jīng)不起疾病的沖擊，一旦要花錢治病，就會(huì)很快返貧。要以大病防治為重點(diǎn)，首先在農(nóng)村建立大病、重病社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制。對(duì)農(nóng)民生存造成最大威脅的其實(shí)是一些大病和重病，這些疾病治療往往要花費(fèi)農(nóng)民數(shù)年的積蓄，甚至還要借錢。這部分醫(yī)療費(fèi)用必須盡快納入社會(huì)統(tǒng)籌，讓全社會(huì)來負(fù)擔(dān)，來分散農(nóng)民遭遇的健康風(fēng)險(xiǎn)。公共衛(wèi)生是公共產(chǎn)品，不能完全市場(chǎng)化，國(guó)家應(yīng)建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。要逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系、農(nóng)村公共衛(wèi)生救助體系、農(nóng)村公共衛(wèi)生責(zé)任追究體系。

（2）改革現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生管理體制，探索將農(nóng)民工納入公共衛(wèi)生醫(yī)療保障體系的可行性方案。中國(guó)的農(nóng)民工數(shù)量接近一個(gè)中等國(guó)家人口，如此龐大的一個(gè)社會(huì)群體長(zhǎng)期沒有公共醫(yī)療衛(wèi)生保障是不正常的。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性比較大，按照戶口所在地還是工作單位所在地的規(guī)定進(jìn)行公共醫(yī)療衛(wèi)生保障，是迫切需要解決的問題?？梢灾朴喖?xì)致的規(guī)則進(jìn)行安排，比如可以按照在農(nóng)村和城市居住的時(shí)間等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分來確定，進(jìn)城打工的農(nóng)民工中有相當(dāng)一部分人有繳費(fèi)能力，迫切希望參保，但由于政策原因目前不能參保，無(wú)法享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。對(duì)這部分農(nóng)民工，可以考慮納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系。對(duì)收入低的農(nóng)民工，可以考慮降低準(zhǔn)入門檻，允許其繳納部分醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，享受相應(yīng)比例的統(tǒng)籌基金支付待遇。要統(tǒng)籌規(guī)劃，積極制訂方案進(jìn)行試點(diǎn)工作，探索將農(nóng)民工納入公共衛(wèi)生醫(yī)療保障體系的新路子。

6、進(jìn)一步完善農(nóng)村的基本義務(wù)教育制度。

（1）中央財(cái)政要大力支持農(nóng)村義務(wù)教育。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，中央政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任太少，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了主要責(zé)任。這一方面導(dǎo)致相當(dāng)多地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政難以支撐，嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，另一方面導(dǎo)致農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)過重。事實(shí)上當(dāng)今世界上絕大多數(shù)國(guó)家中央財(cái)政都在義務(wù)教育上扮演了重要角色，而且許多國(guó)家實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育基本免費(fèi)。全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)教師約690萬(wàn)人，按每人年工資7000元計(jì)算，全年需要483億元。如果中央和地方政府承擔(dān)的比例定為1：1，即中央財(cái)政承擔(dān)才僅有大約240億元。此外，中央政府還可以發(fā)行國(guó)債來解決問題，中央財(cái)政可以采取逐年增加農(nóng)村義務(wù)教育的支出，最終全部承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

（2）動(dòng)員全社會(huì)力量支持農(nóng)村義務(wù)教育。農(nóng)村義務(wù)教育的普及是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)共同關(guān)注和支持。尤其在當(dāng)前我國(guó)的教育制度尚不完善的情況下，多種形式的社會(huì)助學(xué)還能夠起到很大的補(bǔ)充作用，甚至能夠起到立竿見影的作用，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)。

（3）賦予農(nóng)民工子女和城市居民同等的受教育權(quán)利。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的政策框架之下，城市教育體制事實(shí)上將農(nóng)民工子女排斥在城市教育門檻之外。城市學(xué)校有各種各樣的規(guī)定，對(duì)農(nóng)民工子女收取比城市學(xué)生多得多的額外費(fèi)用，而農(nóng)民工的收入本身就很低，根本無(wú)法保證其子女在城市正常讀書。這種情況必須迅速改變，要盡快取消一切對(duì)農(nóng)民工子女在教育方面的歧視性規(guī)定。要保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。農(nóng)民工流入地政府應(yīng)采取多種形式，接收農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)氐娜罩乒k中小學(xué)入學(xué)，在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不得違反國(guó)家規(guī)定亂收費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生要酌情減免費(fèi)用。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女簡(jiǎn)易學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一管理。

7、以保障勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利為重點(diǎn)，建立農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)制度。

（1）建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型農(nóng)民工社會(huì)管理體制。農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。當(dāng)前，無(wú)論城鎮(zhèn)居民的生活還是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都已離不開農(nóng)民工。但是大多數(shù)城市對(duì)農(nóng)民工還是采取一種防范式的管理，這種舊的管理體制不僅阻礙了農(nóng)民工有效地融入城市生活，而且造成了很多嚴(yán)重的社會(huì)問題。城市政府要轉(zhuǎn)變思路，重新規(guī)劃、制定新的農(nóng)民工管理辦法，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，要突出為農(nóng)民工服務(wù)，把對(duì)農(nóng)民工的管理和服務(wù)結(jié)合起來，把對(duì)農(nóng)民工的管理更多地融入到對(duì)他們的服務(wù)中，通過各種服務(wù)來提高管理的效果。政府的有關(guān)部門和相應(yīng)的一些社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)有針對(duì)性地為農(nóng)民工提供各種所需的培訓(xùn)，及時(shí)、準(zhǔn)確、多方面向他們提供信息，通過行政服務(wù)和法律援助為他們排憂解難，幫助他們維護(hù)基本權(quán)益，不斷提高其綜合素質(zhì)。

（2）規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)的相關(guān)制度，取消各種歧視性的規(guī)章和條例。目前很多城鎮(zhèn)仍沿用計(jì)劃體制下勞動(dòng)用工管理辦法，對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工實(shí)行總量指標(biāo)控制。有些大中城市設(shè)置行業(yè)和工種限制，硬性規(guī)定企業(yè)單位使用本地工和農(nóng)民工的比例。進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工，需要登記辦理的證、卡少說也有五六項(xiàng)；收費(fèi)手續(xù)多達(dá)十幾項(xiàng)，而且證、卡必須年年審核，手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)必須年年交納。一些大城市還屢屢發(fā)生農(nóng)民工無(wú)緣無(wú)故被遣送現(xiàn)象。這些狀況如不盡快改善，必將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題。各級(jí)政府要盡快取消對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)中歧視性的規(guī)章制度，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，設(shè)立舉報(bào)投訴電話，防止變換手法繼續(xù)向農(nóng)民工亂收費(fèi)。各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對(duì)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁。

（3）依法保障農(nóng)民工人身權(quán)利不受侵害。一些城市的行政、執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)待農(nóng)民工采取簡(jiǎn)單粗暴的方式。這種做法嚴(yán)重地?fù)p害了政府執(zhí)法部門的形象，必須堅(jiān)決制止這種行為。

8、推進(jìn)基層政權(quán)改革，為依法建立農(nóng)民分享基本公共產(chǎn)品提供組織保障機(jī)制。

（1）精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)村基層政權(quán)組織是農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體執(zhí)行者，加快對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的改革，是為農(nóng)民提供基本公共產(chǎn)品的重要保障。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)中存在著機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本極高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大范圍的出現(xiàn)入不敷出等嚴(yán)重問題，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供和保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的能力。村委會(huì)雖然不是一級(jí)政權(quán)組織，卻在收繳稅費(fèi)等方面代辦鄉(xiāng)政府的職能，依靠農(nóng)民供養(yǎng)，成為壓在農(nóng)民頭上一個(gè)沉重的包袱?；鶎诱?quán)組織隊(duì)伍過大、效率過低的嚴(yán)重性已經(jīng)把基層政權(quán)推到了農(nóng)民的對(duì)立面。必須首先從精簡(jiǎn)基層政府機(jī)構(gòu)入手精減人員，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，科學(xué)合理地確定其機(jī)構(gòu)及人員編制，對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)該減的減，該并的并；按照公共財(cái)政的要求明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職責(zé)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中退出；擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自治的路子，逐步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)改為市縣的派出機(jī)構(gòu)，按派出機(jī)構(gòu)的職能確定機(jī)構(gòu)和人員編制。

（2）切實(shí)落實(shí)村委會(huì)組織法，實(shí)現(xiàn)村民自治。村民自治是農(nóng)民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的管道，農(nóng)民有序參與到鄉(xiāng)級(jí)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，可以使國(guó)家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。行使民主權(quán)力將有助于農(nóng)民建立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益；作為村民自治組織的村委會(huì)，要向各級(jí)政府反映村民的意見、建議和要求，為村民更好地行使權(quán)利創(chuàng)造條件；只有切實(shí)落實(shí)村委會(huì)組織法，實(shí)現(xiàn)村民自治，使鄉(xiāng)村基層組織替農(nóng)民說話，才能保證在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)改為市縣的派出機(jī)構(gòu)后農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

9、提高農(nóng)民的組織化程度，支持廣大農(nóng)民在法律允許的范圍內(nèi)爭(zhēng)取和維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（1）要允許農(nóng)民在法律的許可之內(nèi)建立自己的組織。農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，他們的權(quán)益保障機(jī)制中最重要的一個(gè)方面就是逐步實(shí)現(xiàn)組織化。目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實(shí)力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題。其他相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)幾乎是空白。要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須允許在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)政治領(lǐng)域建立真正代表農(nóng)民利益，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)中表達(dá)農(nóng)民意愿的農(nóng)民組織。要尊重農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民在法律的許可之內(nèi)建立自己的組織，不應(yīng)強(qiáng)迫農(nóng)民接受某一種模式，要因地制宜地允許形式多樣的農(nóng)民組織，要制定對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策，盡快制定專業(yè)合作社法。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的農(nóng)民協(xié)會(huì)，使之作為農(nóng)民的社會(huì)組織，作為政府聯(lián)系農(nóng)民的橋梁，反映民意，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

（2）引導(dǎo)農(nóng)民組織向健康有序和規(guī)范的方向發(fā)展。農(nóng)民組織的發(fā)展，還需要政府的扶持、引導(dǎo)和監(jiān)督。政府要在登記等方面，為農(nóng)民組織掃清發(fā)展障礙。尤其在社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)民組織理解還不深的時(shí)候，政府的引導(dǎo)就變得尤為必要，也有利于農(nóng)民組織進(jìn)入健康有序、規(guī)范、良性發(fā)展之路。由于現(xiàn)有的農(nóng)村社團(tuán)組織成份比較復(fù)雜，隨著國(guó)家法律、政策的完善，它們也必須進(jìn)行相應(yīng)的改組和定位，包括：要進(jìn)一步明確社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，大力發(fā)展各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織，為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)。供銷社的改革，應(yīng)當(dāng)從各地農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜的推進(jìn)。探索和支持以龍頭企業(yè)為主體，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立各種農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)性中介組織。改組后的農(nóng)民組織應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代管理理念進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改造，包括健全組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置社員大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，強(qiáng)化對(duì)管理者的選拔和監(jiān)督。此外，農(nóng)民組織也須建立信息公開制度，接受外界監(jiān)督。

10、以統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制為重點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（1）盡快在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。盡管農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在過去特定時(shí)期產(chǎn)生了一定作用，但是從稅種設(shè)計(jì)到征收實(shí)施都存在著諸多顯見的制度性缺陷，是一個(gè)典型的制度成本大于制度收益的稅種。目前，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的現(xiàn)實(shí)可能性已大體具備，應(yīng)盡快取消。

（2）積極創(chuàng)造條件，逐漸免除農(nóng)業(yè)稅。從嚴(yán)格意義上來說，農(nóng)業(yè)稅違背了公共稅收理論上的法定主義原則和公平原則。城市居民可以有起征點(diǎn)，月收入低于800元可以不納稅，照樣可以享受政府提供的公共產(chǎn)品。但是農(nóng)村居民無(wú)論是收入多少、多大年紀(jì)都必須納稅，還很少能夠享受到政府提供的公共產(chǎn)品。世界上絕大多數(shù)國(guó)家都沒有農(nóng)業(yè)稅，而且還向農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。2003年，我國(guó)財(cái)政收入將突破2萬(wàn)億元大關(guān)，農(nóng)業(yè)稅每年大約300多億元，政府已經(jīng)有能力通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消的損失。具體操作上考慮到各方面的利益，建議在未來一兩年內(nèi)先將農(nóng)業(yè)稅稅率先由8％調(diào)低到3％，力爭(zhēng)在3－5年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。

（3）中央和地方財(cái)政要合理分權(quán)，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。自1994年財(cái)稅體制改革以來，在總體財(cái)政形勢(shì)好轉(zhuǎn)的情況下，縣鄉(xiāng)基層政府卻普遍面臨嚴(yán)重的公共財(cái)政危機(jī)。稅源不足，工資剛性，機(jī)構(gòu)膨脹等一系列問題使縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政陷入“無(wú)米之炊”的困境。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政將出現(xiàn)不同程度的收支缺口，其窘境將進(jìn)一步惡化。為保證農(nóng)村改革的順利推進(jìn)和基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央，省級(jí)財(cái)政必須重新界定財(cái)權(quán)、事權(quán)。改變過去“收入上移，支出下移”的不合理制度。變“收入上移”為“收入下移”：在分稅制財(cái)政體制的總體框架下，進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補(bǔ)助及專項(xiàng)撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付方法，將原來層層上移的財(cái)政收入分出一部分返還給縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，以彌補(bǔ)缺口。變“支出下移”為“支出上移”，把基層政府承擔(dān)的各項(xiàng)公共服務(wù)開支納入規(guī)范的財(cái)政體系。

11、農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主要以國(guó)家、省級(jí)財(cái)政為主。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村公共物品主要資金來源是農(nóng)民自行承擔(dān)的稅費(fèi)，農(nóng)村公共物品主要是農(nóng)民的自我供給。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，其經(jīng)費(fèi)78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9％左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11％，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2％。這種體制一方面表現(xiàn)為供給明顯不足，另一方面也加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如果中央政府和省級(jí)政府履行其提供農(nóng)村公共物品的服務(wù)職能，把農(nóng)民從自我供給的狀態(tài)中解放出來，就會(huì)大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民將更多資源用于提高收入的投資上來。同時(shí)，提供諸如農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)等公共產(chǎn)品，既優(yōu)化了鄉(xiāng)村的投資環(huán)境，所產(chǎn)生的收入效應(yīng)、消費(fèi)效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)，也對(duì)啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的帶動(dòng)作用。公務(wù)員之家版權(quán)所有

12、農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供必須有法律保障。

（1）規(guī)范公用地征用程序，保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判權(quán)。土地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障，是政府為廣大農(nóng)民提供的最主要的公共產(chǎn)品。要把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使農(nóng)民最基本的社會(huì)保障在法律的保護(hù)下落到實(shí)處。在公用地征用上，現(xiàn)行的法律與政策規(guī)定是籠統(tǒng)的，給農(nóng)民以“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”在操作中沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的參照系，有的地方政府往往將土地補(bǔ)償費(fèi)壓低，并且在土地補(bǔ)償費(fèi)用不到位的情況下就開始征用土地，使失去土地的農(nóng)民的生活難以妥善安置。因此，國(guó)家要規(guī)范公用地征用程序，保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判權(quán)，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的形成機(jī)制，合理地大幅度提高土地征用的補(bǔ)償費(fèi)用，遏制濫征、亂占農(nóng)地的勢(shì)頭。

（2）盡快制定農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的相關(guān)法律。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村公共產(chǎn)品提供都需要相關(guān)的法律保障，應(yīng)盡快制定并出臺(tái)這些相關(guān)法律。保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定的大事，需要有專門的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法作保障。鑒于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已受到農(nóng)村土地承包法的保護(hù)，制訂農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于保護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的其它合法權(quán)益，主要規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保護(hù)農(nóng)民勞動(dòng)和選擇職業(yè)的權(quán)利，并為農(nóng)民的社會(huì)保障提供法律制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村的基本公共產(chǎn)品要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要認(rèn)真貫徹國(guó)家已有的相關(guān)法律；另一方面要修改不適應(yīng)新形勢(shì)的法律法規(guī)，細(xì)化和完善相關(guān)的法律法規(guī)；還要制定并出臺(tái)新的相關(guān)法律法規(guī)。要逐步加快制度化、法制化的步伐，盡快制定并實(shí)施農(nóng)村公共衛(wèi)生條例、農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施條例、農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則、農(nóng)村最低生活保障制度等。